圆桌笔谈

高校内部治理体系创新:理论与实践




中共十八大以来,国家治理体系的现代化和治理能力的提高不仅成为一种国家意志,而且成为各级政府及各类组织管理改革的目标。高校负有人才培养和知识创新的崇高使命,既要满足社会发展需要又要坚持高校本质属性并遵循自身运行规律的复杂组织,更应率先自觉构建科学的治理体系以提高治理能力。2017 年3 月,《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,明确提出要“完善高校内部治理”。高校内部治理体系的理论与实践创新,是提升高校办学治校能力和我国高等教育质量的关键,也将为世界一流大学和世界一流学科建设创造良好的治校环境。近日,本刊编辑部与浙江师范大学田家炳教育科学研究院、丽水学院联合召开了“高校内部治理体系创新的理论与实践”高层论坛。与会专家学者围绕高校内部治理的诸多理论与实践问题展开了热烈的讨论与对话,议题包括大学与社会、政府、市场的关系,大学内部学术权力与行政权力的关系,大学的领导管理体制,大学的本质属性与内在逻辑,大学的历史传统与当代变革,大学文化建设,等等。本期选发部分专家学者的发言,以飨读者。

——主持人 杜运泉






关于大学治理的辩证思维

管培俊

一流大学需要一流的制度。教育现代化,首先是教育治理体系和能力的现代化。支持高等教育在量的扩张之后实现新的跨越,最为紧迫的还是制度供给。在国家实施创新驱动战略、全力推进教育现代化、努力实现“双一流”目标的背景下,大学治理的问题进一步凸显。完善大学内部治理结构的核心和关键,是建立一系列权力配置和利益平衡机制,这更加需要辩证思维。

一、内部治理与外部关系。关于大学治理的讨论,不时听到类似“大学自治、大学独立”等说法和主张。在经历高度集中的传统体制禁锢、多元文化思潮和“市场化”的冲击之后,希望远离喧嚣,回归校园的宁静和正常学术氛围,人同此心。但是,绝对地、孤立地强调“大学自治、大学独立”,这种历史的回声,未免太空旷久远了,与当下好像不是一个话语体系。现在我们一只脚已经跨入现代化的门槛,不可能再度回归中世纪大学象牙之塔。即使是中世纪大学,一经产生就与社会发生了千丝万缕的联系。大学的发展,从欧洲早期的博洛尼亚大学、巴黎大学, 到工业化时期英国、德国的大学,再到美国实用主义与大学的发展,都是一个大学与社会、与国家互动的过程。大学发展总是伴随着国家政治、经济、文化的发展变迁,大学与社会关系日益密切。无视大学发展的环境变迁,就无从理解大学行为并建构大学未来。 [1]今天,大学已经由社会的边缘走向了社会的中心。在全球化、现代化进程中,大学要有更加高度自觉的社会责任感,不拒绝普遍广泛的外部联系,探求真理,服务社会,适应社会,引领社会,积极回应国家战略和社会关切。关于大学内部治理的讨论要更有建设性,也需要有新的话语体系。深入研究外部需求对于大学内部治理的影响和导向性,外部干预支持、监管、约束对于内部管理的影响和制约。相关研究要有十分开阔的视野和历史纵深感,摆脱偏激褊狭、自说自话,冷静、理性、敏锐地感知时代的脉搏,顺应历史发展大势。

二、学校自主与政府监管。关于大学治理,来自政府、社会和学校层面的声音常常各执一词、莫衷一是。学校和学者们特别强调的是让大学依法自主办学,要求大学独立、自主、自治;政府部门更多强调的是学校的服务与自律;舆论上似乎有一边倒的误区, 认为政府对大学的管控制约了大学的自主办学。其实,举办者对于学校的管理是顺理成章、天经地义的。对于私立学校的监管也是政府的责任,因为它属于公共管理的范畴。“管控”是大学制度的目的之一。这也是由大学目标的多样性、大学组织的复杂性和利益多元化等特征所决定的。美国高等教育学者科恩和马奇把大学描述为“有组织的无政府状态”。系统论学者阿什比认为“多样性只能被多样性所破坏”。美国学者詹·库伊曼在其《现代的治理》中甚至指出:“如果多样性不受到限制,这个系统就将解体。”[2] 来自政府和来自大学内部的“管控”都是必要的,而且是相互支持的。

欧洲大学的价值观是自主、自由、自治,其实与大学的起源有关(这一点常常被人忽视)。按照大学起源及其领导管理体制的演变,大学发展是三部曲: 最初是“学生大学”,以博洛尼亚大学为代表,学生主持校务,于18 世纪末消亡。接着是“教师大学”,以巴黎大学为代表,教师掌管校务 [3]。“巴黎大学创建伊始,无非是各方面的教师所组成的一个法团。”[4]再后来或许可以称之为“教职员大学”,举办权与管理权分离,行政管理与学术管理制衡,教师职员共同管理,学生参与。战后各国纷纷强化对大学的干预和支持,以增强国家核心竞争力。即便是分权制国家比如美国,尽管法理上联邦政府不管教育,但对大学的支持也是前所未有的。甚至对私立大学,政府经费支持也占到相当大的比重。我们都知道加州大学的案例,州政府对公立大学的管理,从经费预算、校长任用,到绩效问责。大学与政府的关系日益密切。有学者说欧美国家“大学校长由大学自主推选和决定”。事实上,你一旦深入考察就会发现:大学校长的遴选任用必定体现举办者意图,没有例外;公立大学校长人选由学校董事会遴选和决定,一般由州(或中央)政府任命;公立大学董事主要由州政府任命,董事会成员中州长指定代表占到半数以上。

事物是普遍联系的。不管你承认不承认,现代大学治理结构在一定意义上都是国家治理体系的延伸。大学制度安排与国家的政治制度、行政体制、经济发展水平、文化传统高度相关。中国的大学体系先是借鉴欧美,后学苏联,苏联又多效仿法国。中国近现代大学的建立由政府推动和直接管理,厥功至伟,而体制的弊端也日益显现。学校缺乏办学自主权,流动性差,活力不足,也是事实。大学作为一个有机体,一方面与社会发生广泛联系,另一方面具有自组织、自适应性。现代大学既要崇尚学术,又要适应社会;社会对大学的需求是多样的,大学的建设也应该是多元化的。大学的管理体制,既要符合大学组织的特点,也要符合学校举办者的意图。现实社会中没有无条件的自由和自治,大学的独立与自由也是相对的。同时,大学在本质上无疑是追求“独立之精神、自由之思想”的。没有办学自主权、没有良好的学术自由的氛围,学校就没有创新能力,国家就缺乏核心竞争力。自主与监管,是一对孪生姐妹,与生俱来,相伴相随,互为依存。

所以问题不在于政府是否应该管理大学,而在于管什么、怎么管,如何做到大学的善治。大学与政府的关系,决定了大学内部治理体系的基本方向和原则。这是讨论大学内部治理结构的逻辑起点。

三、公共性与自主性。从公共管理的视角探索大学内部治理的规律与特点,大学与一般公共事业单位有异有同。一般说公共性与自主性相互依存,此消彼长。过于强调公共性,可能会影响和忽视自主性;过于强调自主性,又可能会影响它的公共性。

《中庸》里说“叩其两端而执其中”,“执中则用极”。大学作为高等学术机构,需要在公共性与自主性之间有一个平衡。大学治理的根本目的是更好地实现大学作为高等学术机构的功能,任何限制甚至妨害学术自由权利、氛围的制度规则,制约大学活力和创造力发挥的体制性障碍,都有悖于大学存在的本来意义。同时,没有任何前提条件的绝对的大学独立、大学自治、学术自由,好像也并不存在。

四、学术权力与行政权力。关于大学内部治理中各利益相关方、各种权力的配置,有多种表述,比如政治权力、行政权力、学术权力、民主权利,等等。我觉得最重要、最本质的还是学术权力和广义的行政权力。形成决策、执行、民主管理与监督既相互制约又相互协调的运行机制,核心是学术权力与行政权力的关系。古人常说政统与道统。政统主以政治,道统主以学术。[5]由此说来,广义上的学术权力与行政权力的关系问题,由来已久。行政权力的滥用,后果深重;学术权力、学术自由被误读或滥用,教训也不轻。事实上,在我们的大学体系中,既有行政权力侵蚀学术权力,以行政思维处理学术事务,严重破坏学术生态的问题;也有学术文化干扰行政文化,以学术思维处理行政事务,管理不善效率低下的问题。两种倾向都是大学善治需要解决的问题。当然前者是主要的。

构建有效善为的大学内部治理体系,关键是形成行政权力和学术权力合理配置、相互制衡的关系。为此,亟待学习借鉴国际经验,科学论证,顶层设计,探索创新。最近,有些学校为了体现“去行政化”,决定校长退出学术委员会,以示学术权力和行政权力分开。高教界对此有支持有反对,反响热烈。难道两权分开一定需要校长退出学术委员会?在我国国情下, 校长退出以后,学术委员会是否能够发挥应有的作用?自20 世纪60 年代以来,美国高校形成由董事会、校长和教师评议会三权制衡的“共同治理”模式。[6] 董事会和校长属于行政权力,而评议会则是学术权力的代表。行政权力与学术权力相互制约。日本先学德国,后学美国,如校长一般不参加理事会。日本国立大学法人化改革后,校长由文部科学大臣根据国立大学法人的申报任命,理事由校长任命,监事由文部科学大臣任命;校长决定重大事项,必须经过理事会(由校长及理事组成)讨论;成立“经营协议会”,审议经营方面重要事项;成立“教育研究评议会”(教授会),审议有关教育研究方面的重要事项。两会议长均由校长担任,两会会议均由议长(校长)主持。[7]在坚持大学根本管理体制的框架下,各种具体模式都可以借鉴和探索。从国情出发、从实际出发,日本国立大学的某些做法对我们似乎更有借鉴意义。

关于所谓“去行政化”问题的讨论,现在感觉存在两个极端。不能否认有些混乱,有诸多误区。有些话过于偏激,裹挟着情绪,甚至形成语言暴力。但解决问题还要科学理性。有人说“去行政化”是一个伪命题。我的看法是,“去行政化”指向的问题是存在的,善意地、正确地理解和把握是有积极意义的,但其不是一个准确的概念,容易误读误判,也容易泛化滥用。最初不用它最好,现在回避也不好。当务之急是正确引导。

首先,“去行政化”不是“去行政”。要积极地、善意地理解它的内涵,并努力改进我们确实存在的问题,防止误读误判,否则“,去行政化”就是伪命题。行政管理是一种客观存在。没有行政管理,国家就会乱套,一切社会事务、一切企业事业单位的运行都无法想象。大学这样一个复杂的组织系统,不能没有行政管理。而且在中国,大学内部治理结构既是大学自身的逻辑,一定意义上也是国家体制的延伸,是大学与政府、大学与社会关系的内化。我们不可能拔发离地。象牙之塔、高墙深院的时代已经过去了。所谓现代大学制度就是保证大学学术权力和行政权力有机统一,大学自我发展与自我约束机制有机统一,大学自主办学与履行社会责任有机统一,大学人才培养、科学研究、社会服务和文化传承相辅相成。政府不能不管学校,必须统筹规划协调监管,但不能像管机关部门、管其他一般事业单位一样管学校;学校不能没有行政管理,但要遵循大学内部治理的规律与特点, 不能照搬机关事业单位的办法管人管事。比如,学院本是大学内部的学术组织,完全按照县处级单位管理就匪夷所思。至于事实上存在的行政级别,比如中管高校的书记校长按照副部长级配备,如果了解了它的来龙去脉,如果不带某种偏见和情绪,你就知道那只不过是现阶段一种政策选择而已,不是实质性问题。而且那是国家行政体制、干部人事制度的范畴,中央自会有顶层设计和措施步骤,目前在教育界内部讨论没有多大意义。其次“,去行政化”不能泛化。要严格地限定它的外延,并努力改进,防止泛化滥用,伤及无辜,干扰正常的行政管理。否则,所谓“去行政化”就是伪命题,或者会沦为伪命题,失去了它的积极意义。

五、党委领导与校长负责。党委领导下的校长负责制,是大学的根本领导管理体制。不是讨论要不要,而是探讨怎么做,怎么做得更好。要进一步准确把握这一根本体制的本质内涵,积极探索党委领导下校长负责制有效实施的具体途径,创新当中坚持完善。这对于完善大学内部治理结构至关重要。这一体制一直是负重运行,面临三重问题。观念层面,始终存在不同认识,影响行政效力。制度层面,法律政策文件都是原则,尚需具体实施细则和运行机制保障。操作层面,拿捏不当,把握不准,错位、越位、串位,不担当、不到位、不作为,关系不顺、扯皮内耗不乏其例。进一步研究这一根本领导管理体制有效实施的具体实现途径,还有很大的创新空间。

从大学内部治理结构的角度,理解党委领导下校长负责制的本质内涵,探索有效实施的具体途径,我觉得有以下要点和难点需要进一步研究把握:第一,党委的领导核心地位。党委统一领导学校工作。党委既是政治核心,又是领导核心;既是政治领导,又是全面领导;统一领导,又不包揽一切、越俎代庖。第二,党委领导和校长负责的关系。党委领导下的校长负责制是一个不可分割的整体。不是党委领导和校长负责的简单相加,不能截然分开。没有党委领导,校长负责制就没有方向和保障;而离开校长负责制,党委领导就失去了根基,重蹈空头政治或以党代政。党委处于领导地位,校长是学校法定代表人,也是学校的行政首长。高校也有党政“一把手”的提法。第三,党委和校长的职责分工。如重大问题由党委研究决策,哪些属于重大问题?对此,要按照《高等教育法》和中央实施指导意见,从学校实际出发,制度化、程序化。避免因人废事、朝令夕改,杜绝一制各表、扯皮纠纷。第四,党政议事决策机制。目前大体有四种情况:第一类,党政分工明确,党政议事决策程序和会议制度规范,重大事项由党委常委会决定;第二类,党政分工明确,党政议事决策程序制度规范,重大事项由党委常委会决定,部分事项还要提交全委会讨论;第三类,党政分工不够明确,议事决策程序不尽规范,会议制度区分不够,党委直接决定过多行政议题,校长及其办公会议发挥作用不够;第四类是“哥俩好”和“一锅烩”方式,党政分工不明确,党政议事决策以党政联席会议为主,书记校长轮流坐庄主持会议。党政联席会议多为沟通协调,或特定情况下的随机变通,不是常态。法理上,党政联席会议不规范,决策也不具备法定效力。党委领导是集体领导、集体决策,不是党委书记个人领导。虽然党委书记是党委的班长,是常委会的召集人,但是党委书记并不就是党委。说党委领导就是书记统领一切,均属误解误读。当然,两者在责任和决策方式上确有很大不同。党委是集体决策,少数服从多数;行政决策不同,校长听取各方意见后, 需要自己拍板。第五,学术委员会的地位作用、教授治学的有效途径。第六,确保校长依法行使职权。校长是学校的法人代表、行政首长,全面主持学校行政工作。校长具有法定授权。校长始终直接参与重大决策,有动议权、表决权,并非单纯执行者的角色。 [8]

六、制度与人事。制度与人事的关系,在于我们需要基本的相对健全的制度去限制人性中不光彩的地方,然而制度也是由人组成的,我们又不能尽信制度可以解决一切问题。也许正如汉密尔顿所说,“因为人性是邪恶的,所以法治是必须的;因为人性是善良的,所以法治是可行的”。

大学治理,制度最为紧迫,而人又比制度重要。制度是人定的,也要靠人执行。制度是死的,人是活的。大学内部治理,归根结蒂是用人治事。大学几乎就是老师和学生的同义语。以大学善治为目标的综合改革能否成功,很大程度上取决于教职员工的热忱和参与程度及参与水平。教育部等中央五部门最新出台“放管服”指导意见,涉及编制管理、用人制度改革、薪酬分配制度、学术评价考核等。从教师聘任、干部选任,引才用才、资源配置,到激励奖惩,虽然还不够“彻底”,但毕竟迈出了重要的一步。可惜,不少地方政府和学校跟进不够敏感。教育综合改革中,要更多关注学校人事制度的改革,努力营造一个公平、竞争、合作的高校学术创新的良好环境,形成“十年磨一剑”的制度安排,调动激励广大教师员工的积极性和创造热情。

七、大学制度与组织文化。制度与人之间,就是文化。制度是文化的载体,制度靠文化滋养。要重视大学文化建设等非制度性因素。大学文化的基本要素是多元性、竞争性、包容性、流动性、开放性、民主性。大学还要与社会文化相适应。当代中国大学要从中华优秀传统文化中汲取营养,从世界文明成果中学习借鉴。中华文化中蕴含着创新文化,如强调推陈出新、革故鼎新、自强不息。大学文化要体现家国情怀,以人为本,开放包容,开放协作,平等竞争。鼓励学术创新,提倡理性的批判精神,形成守正创新、教书育人的文化氛围。

八、普遍性与特殊性。有一种观点,说现代大学制度具有普遍意义,不存在哪国特色,强调中国特色容易成为拒绝改革的说辞。我认为,既然承认有普遍意义的东西,那么普遍性与特殊性的规律就是具有普遍意义的。大学内部治理也不例外,必须把握好共性与个性、普遍性与多样性的关系。现代大学治理结构要特别注意时空概念。世界的统一性在于它的多样性。

从时间概念上说,要审时度势,与时俱进。不同发展阶段,有不同的大学治理结构。在高等教育发展的精英教育、大众化、普及化各个历史阶段上,大学治理面临不同的挑战,理念、管理策略、关注重点都有不同。马丁·特罗关于高等教育大众化的著名论述,具体分析了高等教育发展的三个阶段在观念、功能、管理等方面质的变化。例如,在领导决策方面,精英教育阶段是由少数精英群体控制,大众化阶段是精英群体+民主政治程序+社会公众舆论监督, 普及化阶段大众广泛参与、媒体普遍关注;学术管理方面,精英教育阶段是学术人员兼任行政职务,大众化阶段出现专业管理者,普及化阶段是聘请全职管理专家;高校内部管理方面,精英教育阶段是资深教授控制,大众化阶段出现职员和学生参与,普及化阶段是职员和学生广泛参与。[9]他用的是从量变到质变的辩证观点。所以,完善现代大学治理结构是一个过程,很大程度上取决于高等教育的发展进程,并非一蹴而就,也非一成不变。根据初级阶段的约束条件,提出当前改进的方向和可行办法、技术路径,更有指导性、实用性和方法论的意义。

从空间概念上说,要因地制宜。不同国度具有不同的大学治理结构特点。应注意地缘政治的影响、不同国家的国情,以及不同类型、层次院校的特点;坚持问题导向,区别不同情况,进行具体分析。部属高校与地方高校、发达地区与不发达地区、不同历史传统与不同文化背景的高校,面临的问题也有所不同。要特别注意与大学内部治理相关的背景、约束条件,以及变化趋势。不同国情、不同体制、不同文化,这些都会深刻地影响大学的治理结构。现代中国大学治理结构,是由她的定位、目标、任务和文化所决定的。我理解,中国特色的现代大学制度,就是基于这样的时空概念。


参考文献:

蓝劲松. 中西大学起源线索考. 赵存生. 世界多元文化激荡交融中的大学文化——“海峡两岸大学文化高层论坛”论文集. 北京:高等教育出版社, 2008.

眭依凡. 论大学的善治. 江苏高教,2014(6).

涂尔干. 教育思想的演进. 北京:商务印书馆,2016.

钱穆. 中国教育制度与教育思想. 中华文化复兴月刊,1970,3(4-5).

张斌贤、张弛. 美国大学与学院董事会成员的职业构成——10 所著名大学的“案例”. 比较教育研究, 2002(12).

张晓鹏. 日本高等教育“地震级变革”——日本《国立大学法人法》解读. 上海教育,2004 (5) .

管培俊. 党委领导下的校长负责制与现代大学制度. 中国高等教育,2015(Z3).

马丁·特罗,濮岚澜译. 从大众高等教育到普及高等教育. 北京大学教育评论,2003(4) 




建设现代大学制度推进高校内涵发展

钟秉林

当前,我国高等教育的主要矛盾已经从“ 上大学难”转变为“上好大学难”,社会发展和人民群众对优质高等教育的需求日益增长,而优质高等教育资源供给严重短缺。我国高等教育发展方式正在从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展,转变为以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展。经济社会和科学技术以及全球化等教育外部发展环境的变化,教育诸影响因素之间的相互作用和制约,以及不同教育利益相关者的利益博弈,使得高校内涵建设任务更加繁重,教育决策难度明显增加,教育改革推进更为艰难。应对新的挑战,关键是要回归大学本质,遵循大学发展和教育发展的内在逻辑。

高等学校要加强系统研究和顶层设计,合理定位,科学规划,不断深化综合改革;要坚持依法治校、依法治教,优化治理体系,提升治理能力;要注重内涵建设、特色发展,坚持多样化探索,不断提高教育质量。高等学校改革发展的实践表明:教育观念更新是学校发展的重要先导,人才培养模式改革是学校发展的核心,师资队伍建设是学校发展的关键,大学文化建设是学校发展的重要基础,而现代大学制度建设则是学校发展的制度保障。


现代大学制度建设的内涵与实质

建设现代大学制度,首先需要厘清当前大学与政府、大学与社会,以及大学内部治理结构中的关系,强调自主办学、学术自由和师生为本。

一是大学与政府的关系还不够顺畅,存在越位、错位、缺位的现象,不利于充分落实高校的办学自主权。一方面是政府以行政手段干预过多,另一方面是高校自主发展和自我约束能力不强。在长期计划经济体制下,大学作为行政单位对政府具有较强的依附关系,大学管理者习惯于揣摩和服从政府意志而获得更多行政配置的资源。进入社会主义市场经济之后,高校的办学自主权加强,但依附心理依然存在,比如在争取政府专项经费等方面表现比较明显。如何结合学校的优势特色和国家及地方需求,探索高校自身的办学特色,主动为经济社会发展服务,是一个值得高度重视的问题。

二是大学和社会的关系还不够协调,功利化的办学倾向侵蚀着大学的精神。一方面大学要积极参与社会变革,充分发挥人才培养、科学研究、社会服务和文化传承传新功能,主动适应并积极促进社会的发展;另一方面要保持相对独立性,坚守大学理念与大学精神,这都需要协调好大学与社会的关系。必须尊重教育规律,克服功利化的办学倾向,防止大学精神的流失;而社会也应该理解和支持教育的发展,营造教育改革与发展的良好氛围。

三是大学内部治理结构还不够合理,行政权力与学术权力失衡,影响学校内部学术生态。大学内部治理结构是建立现代大学制度的重要方面,但目前还存在着行政权力与学术权力失衡的现象。一方面行政权力泛化,领导体制不健全,民主管理不到位,影响教育决策的科学性;另一方面学术权力弱化导致教师和二级学术机构参与学校发展的积极性受到制约。要通过制度建设加强学术权力的地位和作用,营造良好的学术生态。

构建现代大学协调畅顺的内外部关系,回归大学组织特性和本质属性,坚持依法办学、依法治校,既是现代大学制度建设的目标,又是改善高等教育治理能力、推进高等学校内涵建设和可持续发展、建设“双一流”的重要基础和制度保障。


现代大学制度建设的重点与难点

一、改善政府宏观管理

加强和改善政府宏观管理,是中国特色现代大学制度建设的重要内容。政府要转变职能、简政放权,实现管办评分离,通过政策规划导向、经济杠杆调节、检查评估监督和信息服务等手段对大学实施宏观管理和分类指导。当前我国教育行政体制改革的方向是中央向地方放权、政府向高校放权。而从实际情况看,地方政府向地方高校放权,尤其是经济欠发达地区政府向地方高校放权是薄弱环节,必须引起重视,加快推进。要完善高校外部质量保障体系,尊重、落实和扩大高校办学自主权,强化高校内涵发展和质量建设的主体地位。近年来我国高等教育的一系列改革举措都围绕着提高质量、优化结构进行,如学位证书由学校自主设计和发放、逐步取消本科招生录取批次、依据设置标准进行学位授权审核、“双一流”建设采取遴选制等,院校设置如学校升格、更名、转制等也要坚持标准。对此,地方和高校都应该保持清醒的头脑。

二、完善大学领导体制

公办高校坚持党委领导下的校长负责制,是中国特色现代大学制度建设的重要内容。坚持和完善党委领导下的校长负责制,要从制度上明确党委和校长的职责,完善大学党委和行政的议事规则和机制。民办高校实施校董会领导下的校长负责制,其关键是要协调好董事会、监事会、校长、党委之间的关系。不管是哪种领导体制,都要做到职责明晰、机制完善、规则明确和程序严谨,从而凝聚人心,形成发展合力,提高大学管理和决策的科学性、民主性和有效性,增强决策的执行力,推进学校战略发展目标的实现。

三、优化大学组织结构

科学合理设计大学内部的组织结构,是中国特色现代大学制度建设的关键环节之一。大学组织结构的调整和优化,应该符合大学的组织特性和运行特点,遵循教学和科研活动的规律。一是学术机构的调整要有利于促进学科的交叉融合,顺应学科发展趋势,鼓励学术创新。二是职能部门的调整要有利于提高管理效能,职能部门设置要精干、高效,干部和管理人员要专业、敬业;要倡导更好地为教师学生服务,为教学科研服务;要鼓励管理人员围绕学校发展目标、结合部处职能开展问题研究,这既有利于开拓工作,也有利于克服职业倦怠的现象。三是要有利于对基层教学科研单位实行扁平化管理,提高行政效率。当前我国高校教学科研二级实体单位设置偏多,管理覆盖面广,影响到学术权力的作用发挥和二级院系及教师积极性的发挥。一些高校正在尝试学部制改革,其目标指向都是实现扁平化管理、下移管理重心,调动院系和教师的积极性和创造性。

四、保障大学民主管理

实行民主管理是现代大学制度建设的核心内容之一。随着我国经济社会发展和教育改革进程的推进,高等教育利益相关者不断增加,如何发挥教代会、学生会、校友会乃至家长会的作用,重视和回应他们的权益诉求,已经成为大学发展进程中的重要现实问题。权益诉求体现了各个利益群体的不同价值取向,不一定都是合理的,合理的也未必都能够立刻做到,但是一定要完善反映诉求的渠道,一定要有研究、有对策、有反馈。同时,要完善校务公开和信息透明机制,重视舆情分析和跟踪,最大限度地保证利益相关者的知情权和参与权,保证社会监督权和公众问责权。实现大学民主管理的关键就是坚持以教师和学生为本,关注师生权益,发挥和调动干部、师生的积极性与创造性。

五、平衡学术权力与行政权力

平衡行政权力和学术权力是现代大学制度建设的目标之一。要研究行政权力和学术权力的特征及其相互之间的逻辑关系。当前我国高校学术权力与行政权力的关系尚未完全厘清和理顺,程度不同地存在着行政权力泛化、越位、错位、缺位等现象。如何克服大学的“行政化”倾向、淡化“官本位”意识,摈弃“衙门化”作风,尊重学术权力并充分发挥其作用, 优化学术生态,实现教学科研资源的合理配置,是现代大学制度建设面临的重要问题。关键是要实现学术权力与行政权力各司其职、各安其位,相互平衡、相互制约,这就需要完善权力平衡与监督机制,也需要加强制度、规则、程序保障。

六、深化管理体制改革

管理体制改革包括诸多方面的内容。一是人事聘任制度和考核制度。既要提高教师的教学和科研水平,又要加强师德建设,重视学术规范建设,避免学术腐败。目前中国大学教师的薪酬制度出现了多样化趋势,有月薪制、年薪制、人才计划薪酬制等,造成了同一个学科中教师的薪酬差异较大。这种薪酬制度到底是当前历史阶段下必要的过渡,还是今后的长远发展趋势,都需要在政策层面研究界定清楚。二是学习制度。包括教学管理制度、考试制度、学位制度、学生事务管理制度等。要建立弹性学习制度,完善学分制,关键是举全校之力,深化综合改革。三是条件保障体系建设。包括财经制度、资产制度、后勤改革与产业治理改革等。四是常态管理与突发事件应急管理机制。要精心构建,转换灵活。

七、完善质量保障体系

质量保障体系建设是现代大学制度的重要组成部分。完善内部、外部质量保障体系建设,包括明晰的质量标准、科学的指标体系、合理的评价方式等, 尤其是要建立反馈改进机制和组织保障机制,这是提高中国大学内部质量体系有效性的关键因素。在教学评价方面,要探索分类评估、放权分权,更加重视资源使用效益、学生学习效果评价和质量保障体系运行的有效性。在专业评估方面,要探索由独立于主管部门和大学之外的第三方机构实施对大学的专业评价,重视开展国际评估。在学科和科研评价方面,要调整和优化评价标准和指标体系,促进学科和科研发展的多样性。

八、营造优良校园文化

营造优良的校园文化是现代大学制度建设的重要基础和生态保证。大学文化是指大学在长期发展过程中形成的历史积淀、人文品格和价值理念,是大学的灵魂,它是物质文化、精神文化、制度文化、行为文化的总和。大学文化内化于大学的办学理念、价值追求和学术品位,外显于大学的制度规范、行为方式和物质条件,以潜移默化的方式影响着师生的思想、行为以及大学的发展方向,是大学内涵建设和特色发展的内在支撑。大学文化内涵丰富,如学术自由、科学与人文精神并重、传统与现代交融、包容与批判兼具、开放和多元等,每所高校都会在长期办学过程中形成自己的特色。当前,要将大学生社会责任感的养成作为大学文化建设的重要内涵。




大学内部管理体制改革:守正与创新

王英杰


大学的本质属性

大学的本质属性是守正与创新。英国著名高等教育家阿什比(Eric Ashbi) 指出,任何大学都是遗传和环境的产物。[1]大学重要的使命就是储存、传递和创造人类文明,所谓储存和传递人类文明就是保守人类文明,大学的这一使命赋予了大学保守的文化品格。大学要创新人类文明就是要为真理而追求真理,追求真理本身就是目的,因此它天然地反对功利,与社会即时的功利需求保持一定的距离。大学还要负载价值、守望社会精神文明,给社会送去人文关怀,在社会商业价值甚嚣尘上之时,大学万万不可忘记自己的历史使命。

大学的力量在于稳定,在各种社会机构中大学最稳定。大学的力量源于它的自信,永远的镇定自若、自尊、自贵。因此它必须坚持理念,保持自己的文化品格。大学引导科学技术发展,不断创新,但是任何新的发现只有经过大浪淘沙沉淀下来之后,才能镶嵌到大学学科和专业的桂冠上。现在许多大学设置一些莫名其妙、不着边际的研究中心,紧跟市场风云变化的需要设置狭隘的、对号入座的专业,这是大学的使命吗?这样能够促进学科发展吗?这些“专业”或“学科”能够镶嵌到大学的桂冠之上吗?大学需要稳定的制度环境。只有在这样的环境之中, 教师才能集中精力与时间,以平静的心态面对纷繁躁动的社会,潜心钻研学问;只有在这样的制度环境所营造的学术圣殿中,学生们才能一心向学。

大学在静谧中发展,在稳定中前进,在保守的文化氛围中孕育创新的精神,创新型人才和重大科研新发现才会如清泉从中汩汩流出,永不干涸、永不浑浊。所以,创新要在一个守正的制度文化中进行,没有一个稳定的制度,没有一个稳定的环境,创新无从谈起。


支撑大学运转的基石

大学发展的内在逻辑是学术神圣,大学、社会和政府都要从这一逻辑出发来思考大学的治理问题。大学是追求真理和传授高深学问的地方,只有学者才能真正理解如何最好地获取和传授这些学问,真正理解这些学问的内容及复杂性。“学习和研究的错综复杂性和不可预见性要求高度的自由,不受外界的干预与控制,高校才能有效地运转。”[2]

处理大学与外部社会关系的重要准则是学术自治,学术自治是大学独享的特权。大学与政府、社会和其他机构应该达成谅解,形成社会契约,维护大学的学术自治地位。当然有学术自治就要有学术责任,这是无可否认的,特别是在大学日益从社会的边缘走向中心的过程中,这一点怎么强调都不过分。但是在这里我还是要多谈几句学术自治的问题,因为在我们国家大学发展的百年历史中没有形成学术自治的传统。我们的大学是在列强用炮火、用鸦片打开我们的大门之后逐渐建立起来的,大学从一成立起就负载了重重的社会使命,我们的学者肩负道义,这样就逐渐形成了大学与社会期望和政府要求密切相关的传统,中间缺乏了一点独立存在的空间。那么我觉得大学要使社会能够理解大学为什么存在,要与社会形成契约,给大学以自主发展和自主办学的空间。

学术自由是大学追求真理最基本的保证,追求真理是大学永恒的使命,是大学存在的基本理性,是大学精神的灵魂,是大学文化的核心。学术自由是大学学术创新的制度保证,学术自由是“学者不受聘用他们院校的控制与限制,进行科研教学和出版的权力”,“学术自由承认学者确定自己的探究领域和以自己的方式追求真理的权利。学术自由可以对提高高校质量以及整个高等教育制度的质量作出重大贡献,但是它既需要在高校内部得到理解和尊重,也需要高校的上级部门的理解与尊重”[3]。从战略上讲,学术自由是与社会对大学的期望和政府对大学的要求相一致的。


大学管理的传统

要问守正究竟守什么,我们就必须看看大学管理的传统。第一个传统是大学的自治与董事会制度。中世纪大学刚成立的时候是学者行会的自治组织,波隆亚大学是学生的大学,巴黎大学是教师的大学。在大学发展成为教会管辖的组织的时候,教会给大学管理打上的烙印是由大学外部教派人士代表组成的理事会管理制度。大学世俗化后就有了大学治理的信托制度,在这样的治理制度下,大学财产的法定所有权与衡平法所有权分开,这一点对后来的大学发展产生了关键的作用,以下两个案例说明两权分开与否对大学发展的重大影响。第一个案例是斯坦福大学,美国的铁路大亨斯坦福失去了唯一的爱子,便用儿子的名字命名创建了斯坦福大学,把斯坦福视作自己的大学。斯坦福先生去世以后,斯坦福夫人继续这样一种思维。当年斯坦福大学有一位重要的经济学教授罗斯,他在社会上到处做报告,大肆批判垄断寡头们的原罪,斯坦福夫人气愤异常,坚持把这位教授开除了。当时,这种两权混淆使得斯坦福大学的发展受到了极大的局限。另一个案例是芝加哥大学,“美国浸礼会教育协会”与石油大亨洛克菲勒协议共同捐资在芝加哥建立一所学院,但是首任校长哈珀极力主张建立一所真正的美国大学,他的主张得到了董事会的理解与认同,而洛克菲勒和其他捐资者不予干预。于是一所大学含着金钥匙降生并迅速成长为美国一流大学,这把金钥匙既是丰沛的办学基金,又是所有权分开的制度安排。

第二个传统是以学科为中心组织运转,以院系为管理的基础结构,这一点对于大学发展产生了至关重要的作用。刚才我讲波隆亚大学是学生的大学,以法学为中心的单科大学,巴黎大学是教师的大学,设置文理法神诸学院。巴黎大学后来成为多数大学的模式。美国大学对大学管理的贡献是放弃了欧洲的讲座制,把大学的管理基础放在学系上。在学系内不管是正教授、副教授还是助理教授,都享有平等的权力,成为真正的学术共同体。这对后来大学内部的管理起了重大的作用,形成管理重心在基础的传统,进而形成大学管理制度的文化基础—— 学术共同体文化。

第三个传统是民主、平等。大学是社会中最为民主的机构,大学的组织框架和决策程序保证了教授治校。教授从来不把自己看作是大学的雇员,教授是大学永久的主人。二战后,艾森豪威尔到哥伦比亚大学去当校长,上任后去拜访了一位著名教授,他说有你这样的雇员我感到非常骄傲。这位教授当即拍案而起说,对不起,校长先生,我不是大学的雇员,我是大学的主人;而校长先生,您才是大学的雇员。

第四个传统是大学内基础学术组织——学院或学系的自治。学院或学系在大学内部具有相对的自治权,哈佛大学具有明确的学院自治制度,非常形象地规定每个澡盆(即学院)都要建立在自己的基础上。剑桥大学很清晰地声明大学是院系的独联体。


大学变革的基本模式

大学变革的基本模式是累进的变革。大学的组织是非常成熟的组织。美国著名高等教育学者克尔曾说过,“1520 年以前全世界创办的组织中,现在仍然具有相似功能和未曾间断历史的,只剩下85 个,其中70个是大学”[4]。这些组织幸存下来不是由于领导的魅力,而是这些组织的特性和使命,它们守正,它们创新,所以能够不断适应社会的发展。

教授岗位代表思想的成熟,大学的重大决策必须得到教授一致的支持,这就决定了大学的行动必然是深思熟虑之后的行动。大学的触觉是敏锐的, 分析是深刻的,思想是创新的,但是行动往往是迟缓的。这是因为任何重大决策取得教授们的支持都是一个漫长的过程,这些决策被反复推敲与批判。这就决定了大学变革的方式一定是渐进的和累积的。


大学的四个重大变化和三个基本矛盾

当前大学发生了四个重大的变化。其一,大学规模急遽膨胀,许多规模仅为千人的大学发展成为数万人的多元巨型大学,在这个过程中大学的管理机构也不断扩张和加强,加速了大学管理的科层化。其二,由于公共经费的紧缺,政府开始关注经费使用的效率,建立绩效报告制度、绩效合同或类似的治理工具, 引入按大学的绩效分配公共经费的原则,使大学更负责任地实现公共目标。政府这一系列措施使大学的行政部门迅速扩张起来,极大地加强了大学行政权力,加剧了大学的行政化。其三,大学的商业化不断加剧,大学的管理与企业的管理趋同,校长的行为取向不断接近企业的CEO,加速了大学行政化。其四,大学不断国际化,大学的国际化在很大程度上正偏离学术取向,而日益成为新的收入来源,也日益成为实现大学提高声誉功利目标的策略,因此也日益受大学行政所左右。

由这些重大的变化导致了大学管理改革所必须面对的三个基本矛盾。一是一体化管理结构与双重管理结构的矛盾。双重管理结构意味着负责行政事务的人或部门与负责学术事务的人或机构之间的分割。一体化的改革的实质是赋予行政更多的权力,使得各级教授委员会失去了其正式的治理机构的地位;使得大学的三级治理结构变为二级结构,学术机构的最基层组织——学系正在失去部分学术权力或干脆消失了;使得大学行政淡化学术事务;使得大学领导更多地关注在大学内部新建立的极富创业精神和创业性的准单位,而与传统的院系相疏离。这些准学术研究机构通常是跨学科的,是问题性的,在当今急剧变化的社会当中有着重大的作用,他们的经费来源很丰富,往往是大学的行政主导发展建立起来的。它们与传统院系的管理不同,竞争渠道不同,评价指标体系不同,收入来源不同,在社会当中受到的关注不同, 它们正在改变大学的基本管理架构。它们有在大学存在的理性,可以说是社会需求和科学发展的必然产物,但是必须研究它们如何与学科发展和传统院系相协调、相契合。

二是大学决策的外部影响力和内部影响力之间的矛盾。目前大学的决策权正不断地从学术人员手中转移到专业管理人员和外部利益相关者手中,专业管理人员主要对上级行政领导负责,而经常凌驾于教授之上,漠视教授的诉求,逐渐形成与学术相对立的独特的行政文化。在历史上行政很明确是为学术服务的,但是现在行政人员逐渐形成了独特的利益群体,使大学的传统学术权力不断受到侵蚀。外部利益相关者进入了大学,与大学内部文化传统格格不入,导致大学治理系统内部关系紧张。

三是在大学内部管理集权和分权之间的矛盾。政府向大学赋权后,大学内部权力却没有分权而是更加集中了,院系曾经的学术管理权力不断被淡化和趋于模糊了。


大学内部管理制度改革

当前大学治理改革最紧迫的问题是,处理社会的需求与大学自治发展需求之间的间隙,处理管理和学术现实之间的间隙,处理大学中管理者和学术人员之间相互信任的缺失。我想最可怕的是大学行政人员和学术人员之间的相互信任正在受到侵蚀,正在逐渐地流失。这使许多原本很简单的矛盾、很简单的问题,在交流当中可以比较容易解决,而现在变成很复杂的问题。这就要求我们构建一种在学术共同体与大学行政之间保持平衡的制度即所谓共同治理制度,以制度的形式保证学术共同体参与大学一切事务的决策,同时保证政府通过大学行政所提出的社会需求与期望能够在大学重大决策中得到体现。

在大学管理制度改革中,守正与创新是辩证统一的。所谓守正,就是要坚守本文前面所及的千百年来形成的、行之有效的大学管理传统;所谓创新,就是在守正的基础上,结合我国大学的实际情况探索构建和谐的大学内部管理制度。

首先是要建立大学理事会,探索大学理事会的合理构成。在大学内部,理事会要有教师、学生和管理者的代表;在大学外部,要反映不同利益诉求者的声音,政府在大学理事会的形成方面要发挥重要的作用,要有代表参加理事会,这样政府就可以通过理事会来影响大学的决策。理事会制度可以在体现社会和政府对大学的合法诉求的同时,在大学和社会之间建立起防火墙,避免政府直接对大学的干预。理事会制度可能是我们国家今后大学管理改革需要认真讨论的一个问题,在我们国家这个制度基本上是不存在的,现在一些大学的理事会不过是捐款,获取社会支持的机构而已,在大学决策当中不起任何作用。那么这样的制度如何嵌入党委领导下的校长负责制,如何嵌入我们现行的社会制度下政府与大学之间的关系,是值得认真研究的。从建立大学的理事会来讲,我觉得这是一个守正,这是大学管理制度的传统,但是在我们国家尚没有真正建立,那么我们就需要创新。特别是在我们现行的社会政治制度之下如何建立这样的制度,这是需要一点创新的。

其次是建立学术评议会或者教授评议会。学术评议会是大学共同治理中各方应该予以支持和尊重的核心机构,是代表全校教师参与大学治理的实体机构。从形式上看大学存在两个决策系统:一个是以学术评议会为代表的教师,另一个是以校长为代表的行政。前者负责教学与科研,后者负责财政与组织。但是,实际上这两方面的工作是不可分割的,它们相互重叠、相互依存,在现实中所谓“教授治学、校长治校” 是不可行的。评议会应该参与大学重大问题的决策,与大学行政共同对大学一切重大决策负责。校长既应该是大学最高行政负责人,又应该是学术共同体的代表。他的责任是促进教授和行政人员之间的相互信任、相互尊重,共同协商、共同决策。

再次是构建一种平等对话的、和谐的学术共同体文化。这是建设世界一流大学的基本保障,而共同治理有利于减缓学校行政人员与学术人员间的文化矛盾。共同治理制度在教师之间,在教师与行政人员之间搭建了重要的交流平台。大学文化与企业和政府文化显著的不同,就在于大学的决策形成于教师与行政广泛的、永无止境的交流与沟通之中。这样的决策方式可能会慢一些,在共同治理中也可能做错事,但是很少会有未经过深思熟虑的政策出台,因为大学教师做的最好的一件事情就是思考、质疑和批评。

最后是制约不断膨胀的行政权力。在当前大学官僚化和商业化的势不可挡潮流中,共同治理有特殊重要的现实意义,是解决校园腐败的一剂良方,因为它搭建了限制绝对权力的制度框架,绝对的权力绝对导致腐败。

从大学的发展历史来看,大学是一个能够在外界不断变化中通过自身不断变革(累进的变革)谋求生存和发展的组织。大学在守正与创新中不断续写新的篇章。大学如果能在变与不变之间取得动态的平衡,对于在哪些方面应该与时俱进引领变化,在哪些方面应该坚持传统保持不变做出正确判断,就能在不断变化的社会中获得永生。一流大学是变化的引擎,也是传递变化的媒体,但同时又是传统的坚定捍卫者。除非它们变化,否则大学就不会有什么实质性的变化;除非它们不断重申和捍卫大学的中心使命,否则大学就会被社会不断变化的激流所侵蚀。在变与不变之间,一流大学要谨慎!


参考文献:

阿什比,滕大春、腾大生译. 科技发达时代的大学教育. 北京:人民教育出版社,1983.

Philip G. Altbach, etc. Higher Education in Ameri- can Society.Amherst, NY:Prometheus Books,1994.

The Task Force on Higher Education and Society. Higher Education in Developing Countries:Peril and Promise, 2000.

Clark Kerr. The Uses of University. Cambridge: Harvard University Press, 1982.




一流大学治理:“双一流”建设所必需

施晓光


良治:世界一流大学的共同特质

一流大学需要一流治理。换言之,没有一流的治理理念和治理模式,创建世界一流大学和一流学科等于空话。世界银行报告《迎接世界级大学建设的挑战》,将“良好治理”“人才汇集”和“充足资源”视为建设世界一流大学的三个基本前提条件。那么何为“良好治理”(favorable governance)?何为“良好之大学治理”?按照世界银行的定义,良好治理是指“治理者利用手中的政治权力、机构资源处理社会问题和事物活动”。由此引申,大学治理就是“大学治理者利用所掌握的权力和资源,遵循某种原则处理高校教学、科研等事务活动”。美国学者伯恩鲍姆认为,大学为实现组织控制和影响创设出两个等效而不同的系统,其中一个是基于合法权威性建立的行政系统,另一个是基于专业权威建立的学术系统。据此,他把大学治理定义为“是为达到两个系统平衡目的,在组织内部和外部重大事务上进行权威性决策的过程”。从历史看,大学治理的制度化始于上世纪初。1900 年斯坦福大学发生“罗斯案例”(Ross case),1915年“美国大学教授协会 ”因此而成立,并发表了关于维护学术自由的宣言。这一系列活动标志着现代大学治理运动的开始。虽然这个宣言没有阐述如何进行大学治理的具体方案,也没有见到学生参与大学内部治理的表述,只是强调了一般性的大学治理政策思想,但它的颁布为现代大学共同治理提供了哲学和实践基础。

自20 世纪80 年代以来,伴随新公共管理主义的兴起,大学治理尤其是“共同治理”(shared goverance)概念从历史走到现在,从理论走向实践,大学治理的基本内涵也业已发生变化;判断其治理“好”与“坏”“优”与“差”的标准也发生了较大的变化。伴随高等教育大众化和普及化时代的来临,大多数大学业已成为“巨型”的复合性组织。引进“良好的公司治理” 模式,倡导“公平与效率统一”“决策民主与透明”“竞争与合作”的理念,建立广泛的“参与式决策”“目标合约式管理”等机制,成为大学普适性的发展理念和相似的管理策略。正可谓,一流大学治理所追求的是通过资源、权力的合理配置,实现大学组织和目标发展的最优化,而非最大化。如澳大利亚学者M. 爱德华指出:“对于今日大学而言,良治的含义不再看做了多少,还应该看怎样去做。”

学术权力和行政权力是两个不同的运行系统。前者的概念和作用源于西方的“院校自治”和“学术自由”的传统,体现的是学术共同体文化所倡导的

“平等对话”“理解尊重”“批判质疑”和“兼容并蓄”等核心价值。历史上几乎所有著名大学都始终坚持和维护这些核心价值和学术传统,并视之为大学治理中的“最高准则”。后者的概念和作用源于政府科层组织的文化传统,对“等级结构”“目标管理”“权威领导”“命令与服从”以及“组织忠诚”等价值观念备加推崇和青睐。历史上大学治理科层模式和理念的引入始于上世纪五六十年代,是高等教育急剧扩张造成的直接结果。美国学者寇森指出,上世纪50 年代以来,伴随大学的急剧扩充,其组织内部普遍出现一种“双元组织结构模型”,即“系部科层”和“行政科层”两个系统,分别管理两个完全不同的相互独立的领域——“学术事务”和“管理事务”。在本质上,这两个系统存在某种权力上的冲突。之后不久,寇森放弃了坚持多年的“双元组织结构模型”观,提出新的“二分理论”(bifurcation),即把大学管理结构分为两个独立的系统——“学术系统”和“操作系统”。寇森的“二分理论”很好地解释和说明了“行政权力”和“学术权力”在大学内部治理过程中各自的权限和功能。


并治:突破两种权力之争的藩篱

在大学内部治理过程中,“行政权力”和“学术权力”之争始终困扰着人们的思想和行动。如何化解“两种权力之争”困境,成为很多人无法回避的现实问题和利益诉求。在现代大学组织,两种按照不同逻辑运行和存在的权力,分别以不同的方式对大学组织施加影响和压力,并由此形成了科层制和学院制两种不同的治理模式和组织文化。那么,哪种模式是大学治理的主导力量,哪种权力文化更有利于大学组织的发展和目标实现呢?简单判断和回答, 或轻易肯定一种,贬低另一种的做法是不可取的。因为行政权力和学术权力所起的作用是不同的。在一所巨型办学规模的现代大学组织中,没有行政权力的存在,无法想象如何让结构复杂的大学有效又有序地运行。同样,没有学术权力的发挥,人才培养和知识生产的目标也无法实现。

在现代大学治理理论中,人们经常相信的另外一个概念就是“共治”(shared goverance),其本意是强调大学治理过程中的多元主体参与,尤其是强调大学、政府和市场的三角合力作用。甚至有人将“共治”的模式理念奉为大学治理的最高准则,视为处理大学与政府之间关系的灵丹妙药。然而,就大学内部治理而言,“共治”并非是一种最有效、最合理的治理模式。比较而言,“并治”(parallel governance)模式或者“分治”(independence goverance)模式才有可能是大学组织良治的必然选择。所谓“并治”或者“分治”就是充分认识行政权力与学术权力之不同,使之为两个相对独立存在、平行运行的系统,分别负责两个不同领域的事务——“行政治校”和“学术治学”。尽管在管理大学事务时,两个系统各自遵循不同的逻辑、不同的话语体系、不同的思维方式和不同的行动准则;但彼此支持,互不干预,彼此理解,相互合作,目标一致,追求大学教育品质的一流和科研产出的卓越。


诊治:文化滞后性是影响大学良治的毒瘤

上世纪90 年代以来,我国开始实施创建世界一流大学战略,缩短了与世界高等教育强国的差距,但总体上我国高等教育仍落后于西方发达国家,现代大学制度建设方面仍然问题多多。主要根源还在于“文化滞后性”(cultural lag),具体表现在如下方面:第一,具有民族特色的大学文化和精神的缺失,是一种民族文化不自信的表现。换言之,当代中国大学尚未找到自身的文化身份,尚未找到自己的文化归属感,表现为在组织建设和制度安排上, 某些大学心甘情愿地对西方大学亦步亦趋,以西方大学标准为马首是瞻。有时它们打着教育国际化和全球化的幌子,将所谓“与国际接轨”视为最时髦的口号,将“自我殖民化”视为提高大学国际声望的重要标志,不断丧失自身的大学话语权和民族文化合法性。

第二,工具理性主义和经济利益驱动下的大学改革。当前中国大学治理所面临的最严重的问题是对工具理性主义的推崇,对诸如成本、效益与规模等发展目标的极大价值偏好。一些院校通过非常规、非理性的手段,盲目追求院校的“跨越式”发展, 甚至用极度的工具理性主义的价值取向和判断,去制定院校发展战略、评价教学科研和管理学术人员。这样做最终导致大学治理改革失去方向,大学组织失去灵魂。

第三,官僚文化模式仍然在大学管理中占据主导。与许多西方大学一样,我国大学同时并存着两种不同的组织文化,形成两种不同的权力系统,但是“学院文化模式”在与“科层文化模式”的较量中似乎始终处于下风,行政权力的“泛化”和学术权力的“虚化”现象司空见惯。在大学治理过程中,“官本位”和“行政化”思维十分严重,经常出现的错误做法是:(1)以院校管理模式代替学术管理模式,混淆了学术权力和行政权力的边界和权限。(2)将院校发展目标等同于学科成长和知识生产模式,从而以管理科层的行政化思维方式和行为方式干预学术活动,影响学者治学决策。(3)利用资源手段不断彰显行政权力的强势,虚化和贬低学术权力影响力。尽管有些院校在组织形式上为学术权力保留一席之地,但某些时候,学术组织也变成了行政权力部门的“代言人”和利用工具。

(4)以“牧犬文化”“牧羊文化”替代“牧猫文化”,忽视政府、企业与大学组织文化之间的差异性。


医治:寻找消除大学治理病症的有效路径

第一,充分认识大学治理模式的复杂性,尊重大学组织文化的多样性,但同时也要重塑学术共同体所认可的文化和精神。换言之,一方面承认大学组织规模的不同、组织类型的不同以及历史传统和组织文化的不同,不必刻意追求大学治理的统一性和标准化的模式;另一方面,发现越来越多的合理价值向度,追求现代大学治理的“去中心化、分权而治”的基本理念,推崇“共治”模式及“学术自治”和“行政自律”并举思想,倡导组织“软实力”的文化重塑。

第二,将文化逻辑视为现代大学治理变革的前提。大学治理改革的逻辑在哪里?选择不同,结果必然迥异。倘若大学治理模式变革的逻辑被限定在政治统治考量的范畴,大学良治模式的选择必然以服务于国家、党派作为评判好坏的唯一依据,其危险在于可能会使大学沦落为政府的附庸和御用工具; 倘若大学治理模式变革以“经济人假设”作为逻辑起点,追求利益最大化成为衡量大学改革成败的唯一价值标准和成败尺度,那么,市场原则就可能被改革者视为“第一原则”,并将之无端利用和随意曲解。然而,大学本质上属于一种具有文化属性的社会组织。没有文化的大学不能成为真正意义上的大学, 失去文化性,大学组织也就失去其存在的价值和合法性。从这个意义上说,强化大学“身份”和“文化自觉”,以文化逻辑作为衡量大学治理好与坏、成与败的重要价值向度和前提,是加速我国“双一流”建设的必由之路和重中之重。所谓文化逻辑,一言以蔽之,是指大学内部治理与组织文化之间的相互依存性和依赖性关系。遵循大学文化逻辑开展大学治理,以文化性的视角审视大学组织改革发展的过程。

第三,在放权与收权之间实现平衡。一方面,“放权”的含义是要求政府行政部门应该尊重办学规律,赋予大学更多的治学权,要求大学管理机构赋予二级学院和教授更多的治学权;另一方面,收权的含义是要求政府和大学的管理部门承担更多的责任, 通过建立“目标合约机制”、形成“科研成果服务市场”等方式,更加合理地对大学加以管控。今日之中国大学作为一个具有独立“法人资格”的事业单位, 享有越来越多的权力,例如大学可以开办公司、可以向银行贷款等,与此同时,大学治学的权力似乎受到越来越多的限制。如果我国大学治理不能合理管控大学的无序发展,同时又不能给大学治学松绑和赋权,那么实现大学治理能力现代化的目标将可能流于形式,成为一句时髦的口号。




从渐进放权走向法治

——对高教简政放权的趋势解读

秦惠民


2017 年 3 月 31 日,教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发布《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(以下简称《意见》),进一步推进对高等学校的简政放权。《意见》在高校学科专业设置、高校编制及岗位管理制度、高校进人用人管理、高校教师职称评审机制、大学薪酬分配制度、高校经费使用等方面,使高校进一步有了“依法自主管理”的更大权限。相信这次简政放权,对高校的自主发展、提高活力和效能将起到巨大的推动和激励作用,具有重要意义。


本次放权的特点

我认为这次简政放权有三个亮点:一是“一竿子插到底”。这次五部门的意见明确要“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍,进一步向地方和高校放权,给高校松绑减负、简除烦苛,让学校拥有更大办学自主权,激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性”。为此,这次突破了现有中央和地方以及部门和行业管理的体制划分和统筹管理权限,“一竿子插到底”,改变了以往的放权只是针对部分高等学校的做法,直接面向全国所有的高等学校,打破高等教育管理的体制机制障碍直接授权给高等学校。

二是在一些事项上放权力度较大,使一部分权力一次性放到底。例如,对职业教育专业管制的放权比较彻底。《意见》明确,高校“自主设置高等职业教育(专科)专业,报省级教育行政部门备案”。不再有《专业目录》的约束。

再如,下放高校教师职称评审权。《意见》明确: 改进高校教师职称评审机制,“将高校教师职称评审权直接下放至高校,由高校自主组织职称评审、自主评价、按岗聘用”。

又如,高校自主设置内设机构。《意见》明确:“高校根据办学实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科研、行政职能部门等内设机构的设置和人员配备。鼓励高校推进内设机构取消行政级别的试点,管理人员实行职员制。”

三是综合改革、整体推进。这次由五部门联合发布意见,涉及高等教育改革的8 个方面20 项内容, 有可能减少和避免单项改革面临的相互掣肘和扯皮,具有整体推进的联动效应。


本次放权的性质和思路

本次放权是自1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》以来,政府不断地放松对高等学校的管束、进一步提高高等学校自主性的继续。

改革开放以来,在中国社会有关释放和激发活力、提高效能和增强适应性的自主性改革发展趋势中,社会主体的自主性日益增大,政府管制日益缩小和减弱。继农村改革之后,城市中各种社会主体的自主性改革首先是从企业开始,然后是各种社会团体和事业单位。企业的自主性改革是成功的,企业已经基本完成了作为一个独立的市场主体的改革。这是一个社会主体与政府之间双向互动、多元参与的博弈过程。在这一过程中,公立大学始终在呼吁和争取办学和管理的自主权,政府则逐步下放权力。


1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出,“政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力”,“当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”,要“坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”。根据这个改革思路,若干年来政府逐步放松对高等学校的管制、实施简政放权;高等学校则在不断地争取自主办学和自主管理的权利。今天高等学校和政府间的关系状态就是这个改革思路的实践结果和改革成效。

这次五部门在放权的同时,强调“各地各部门要进一步转变职能和管理方式,支持高校适应创新发展需要,推进治理结构改革。要深入推进管办评分离,切实履行监管职责。创新监管方式和手段,通过完善信用机制、‘双随机’抽查、行政执法、督导、巡视、第三方评估等加强事中事后监管”。

已有放权的成效和局限一方面,中国的公立大学作为民事主体的自主性改革或去行政化成效显著:公立大学实现了法人化,区分了大学的责任和政府的责任。公立高等学校具有了参加民事行为的自主意识能力、独立的民事责任能力,解决了诉讼的问题,大学可以成为独立的被告。今天的中国公立大学,确已成为独立的民事法人,享有充分的民事权利。上世纪八九十年代, 教育部直属高校在校园里建个自行车棚、修个厕所也要报当时的国家教委审批。现在中国的公立大学拥有了民法意义上的对自己的人、财、物的支配和处置权利。尽管对于中国公立大学的法人性质仍存在学术上的争议,例如大学是公法人还是私法人?大学是行政法人吗?由于实践中存在大学法人性质的模糊现象,有人提出大学是一种公私融合的法人,等等。但中国公立大学作为一个民事法人或民事主体,已有的权利已经不小,可以自主地向银行借贷甚至置换校园;作为一个非营利组织每天都在进行着各种各样的营利性活动。这在其他国家的公立大学中是绝无仅有的。我国台湾地区和很多外国大学的校长,听到我们的公立大学可以大笔地向银行贷款甚至置换校园,都对中国公立大学所具有的自主权利感到十分惊讶!世界其他国家的公立大学鲜有中国公立大学如此之大的民事权利。

但另一方面,中国公立大学作为一个从事教育活动的公法主体,其自主办学的权利依然受到诸多限制。中国公立大学作为一个教育机构的办学权利和自主能力,依然受到各种各样的约束,其办学权利在全世界可以说是最小的。伴随政府的放权进程,虽然政府对大学办学活动的行政管制在持续放松,但高等学校享有的公法权利与其承担的公法责任仍不相匹配。目前《教育法》《高等教育法》等教育法律规定的高等学校“依法自主”享有的办学权利,实际上还没有真正落实到位,还没有从根本上解决大学依法自主办学的问题。难怪有的校长抱怨“这几年政府放权放了很多,删减了很多项目,但我们的获得感不强”。“比如,现在不再评重点学科了,对我们松绑不少。”但“很多东西,它实际上是从政府转到了事业单位,也就是那些半官方的机构”。“而最后国家在各类经费发放、绩效评估等方面还是会参考这些评价。”很多管制事项特别是各种教育标准性的《目录》约束,导致中国的公立大学还不能说是一个独立自主的办学实体。

就拿广受诟病的我国现行《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》来说,它已成为大学适应科学和社会的发展,自主调整学科专业培养人才和整合力量进行科学研究的一种体制上的障碍,严重影响大学根据实际需要办出特色、办出水平。现在审批学科点要按照这个《目录》划分的一级学科来审批,要申报一级学科,就必须要满足这个《目录》规定的三个以上二级学科的设置条件。否则,就无法获得这个《目录》规定的一级学科的授权。例如,大学中的一个高等教育研究机构,持续地办好一个高等教育学科,进行相关的科学研究和人才培养,为什么就不行?目前“高等教育学”在《目录》中是教育学一级学科下的一个二级学科,为什么非要按这个《目录》来进行所谓的“一级学科”建设?


现有放权的纠结和未来发展趋势

限制放权的因素也许是多层次和多方面的, 其中可能会有对于大学缺乏自律机制的担忧,担心大学缺少自律意识和自我约束机制,担心大学因质量保障机制的问题而导致劣币驱逐良币的情况。这种担忧势必导致放权过程中的反复权衡和小心斟酌。

这次五部委《意见》的第一条“改革学位授权审核机制”,放权就显得十分谨慎,只是规定“对承担国家重大科研任务、符合学位授予标准的高校,新增硕士博士学位授权可不再要求培养年限”。看起来虽然在资格条件上进一步放松了一点儿,但紧接着就强调说:“国务院学位委员会要加强授权监管,完善学位授权准入标准,强化专家评审环节,开展学位授权点合格评估,对于不按照标准和程序办理、不能保证质量的,依法责令限期整改,直至撤销其博士硕士学位授权。”第二条“改进高校本专科专业设置”,还是要求“除国家控制布点的专业外,高校自主设置《普通高等学校本科专业目录》内的专业,报教育部备案”。党的十八以来,中央强调要注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用;提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力。伴随依法治国、建设社会主义法治国家的持续推进,国家不断完善教育法治体系和教育法律制度,进一步明晰政府和大学的权责边界;政府和大学的关系,从趋势上将按照法治思维和法治方式改革和发展。法治要求政府依法行政,法无授权不可为。政府的放权虽然还没有从根本上解决大学自主办学的问题,但随着政府放权幅度的不断增大,将使政府的职能趋向转变成为可能,使政府在实践中变换角色的阻力越来越小。因此,政府放权的程度将一定程度地决定其转变职能的限度。政府的放权,释放和提高了大学的自主性,使得公立大学进入法治轨道依法办学和自主管理的能力持续增强。

政府放权的本质是归还高校作为教育机构所应享有的权利,减轻和取消对高校教育活动不必要的管制,使高校能够依法自主办学和自主管理。因此,高等学校依法享有的自主权利,必须建立和完善合理合法的运行规范和自我约束机制。这次五部门在放权的同时,强调高校要“加强制度建设。高校要坚持正确办学方向和教育法律规定的基本制度,依法依章程行使自主权,强化章程在学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能方面的基础作用”。

从政府渐进放权走向法治是个循序渐进的过程,难以一蹴而就。如果有一个从量变到质变的突变和飞跃,那么,目前政府的渐进放权进程已经接近这样一种临界状态。从这个角度说,本次政府放权对于推进教育法治具有重要意义。

从渐进放权走向教育法治,正在成为我国高等教育管理体制改革——政府简政放权、高等学校自主性提高的一个必然趋势和实践结果。




高校内部治理变革的逻辑起点

宣勇

伴随着我国治理体系与治理能力现代化的进程,政府加快实行“放、管、服”改革,高等教育系统“深入推进管办评分离”,让高校拥有了更多的办学自主权,如何“督促基层和学校把权接住、管好,确保放而不乱”是政府担忧和关切的问题,高校要“完善内部治理结构。形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。这也是政府放权的制度前提”[1]。为了更好地适应外部的变化,高校内部治理变革重新成为高等教育界关注与讨论的热点,其中包括高校内部的校院二级管理、内部权力的监督与制约等话题。

谈“高校内部治理变革的逻辑起点”这个题目是基于两点考虑:首先是现实问题。为什么高等教育那么多年的改革,包括从顶层设计上的很多宏大改革,并没有达到政策制定者、顶层设计者所想要的成效?甚至出现了“政府很忙、学校在等,少部分人很忙、大部分人都在看”的局面。在学校内部也是这样,领导轰油门,中层放空档,基层踩刹车,这是我们需要思考的。其次是现在都在讲教育要回归常识,讲内部治理也应该找到一些常识性的问题,而这样的问题恰恰在实际工作中被忽视但却又是十分重要的问题。治理的逻辑起点问题就是这样一个问题,不搞清楚从哪里开始,治理变革的方向就会南辕北辙。因为逻辑起点是构成体系的细胞。

我从三个方面加以阐述:第一,关于高等教育治理体系。要谈内部治理,首先要了解整个高等教育治理体系,可以从外部治理和内部治理两个层面去考察。高校的外部治理体系主要是指高校与政府、市场、社会存在利益相关。在这个体系中,大学是实施高等教育的机构,处在整个体系的中心地位;政府既包括伯顿·克拉克所指的“国家权力”,也指政府职能部门及地方政府;社会指除了政府、私人机构之外的公民组织、非营利组织、中介组织、第三方组织等;市场主要指竞争性资源获得的领域,诸如生源市场、技术市场等。政府宏观引导,大学自主办学,市场竞争配置,社会第三方评价支持,共同组成高等教育治理体系。

就内部治理来讲,党委领导下的校长负责制是我国大学根本的领导体制。党委领导,校长负责,教授治学,民主管理,是高校内部的决策运作方式,这个问题大家都很关注,我们也曾作过比较系统的研究,在一些场合我就如何完善这个体制发表过一些观点。主要是党委决策与行政执行相分离,强化校长对党委决策负责的角色意识,提升校长的管理专业化水平。事实上,高校内部权力配置是一个T 字形的结构,除了决策层面水平的权力配置,还存在纵向的权力分配。从学校到学院再到基层学术组织,怎样进行权力配置是十分重要的,事关高校组织运转的效率和办学的效益。相比较而言,对这个问题的关注要少一些,讨论也主要集中在校院两级的关系上,目的主要是如何提高二级学院的办学积极性,扩大学院的自主权。而对学院之下的基层学术组织如何激发教师活力,提升学术生产力,则讨论关注不够。

所以我要讲的第二点就是,高校基层学术组织是内部治理变革的逻辑起点,也是我今天报告的核心观点。所谓的逻辑起点是与历史起点相一致的。在科学理论上作为开端的东西,其在历史上也是最初的东西,即逻辑和历史是一致的。依据高等教育变迁的历史事实,我的观点是:高校内部的治理变革应从大学的基层学术组织的变革开始。

美国学者伯顿·R. 克拉克有一句话:“许多由上层宣布的改革过早地夭折,其原因之一是内部组织未能有效地动员起来,因而缺乏应有的支持。在一个头轻脚重的系统里,基层组织是推动政策和改革的主要力量”,“在一种以基层为主的学科和事业单位的矩阵中,基层革新是一种关键的变革形式”。[2]

事实上,历史的逻辑也是如此,我国的经济体制改革也一样,巨大的生产力的迸发最早源自于安徽小岗村,18 个农民按了手印承包土地,改变了最基础的生产关系,解放了生产力,推动了整个中国经济改革。上世纪80 年代后,中国政治发展的一个重大步骤,是推行基层自治。中国目前试行的基层自治主要体现在三个领域:农村的村民自治、城市社区自治和行业自治。这三种基层自治的主要组织形式分别是三类不同的民间组织:村民委员会、居民委员会和各种行业协会。民间组织的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。[3]

我们一直讲,马克思的历史唯物主义基本原理是生产关系要适应生产力发展的要求,高校内部的治理变革目的就是激发提升大学的学术生产力。在高校组织中,生产力真正的承载者是一个个具体的教师,因此我们要思考的问题是在高校组织中用一种什么样的组织形式和生产关系把教师们组织在一起,最能激发他们的学术产出热情。显然,高校的基层学术组织,正是这样的一种组织,它会直接影响到每个教师个体学术生产力的发挥。大学是一种“底部厚重”“重在基础的组织”。它的各项活动的开展、使命的实现,直接依靠处于操作层次的大学基层学术组织。作为大学的“基本操作单位”,大学基层学术组织处于生产、传播、运用知识的最前沿,是大学目的性活动的承担者,也是高等教育系统中学术生产力的终极体现者。从这个意义上来分析我国许多教育改革的成效不显著,原因就在于改革的举措未能传导至基层学术组织,不能影响到教师学术行为的改变。

所以,第三个问题就是要探讨如何架构高校的基层组织。“ 结构跟着战略变”是管理学的基本原理,不同的学校有不同的使命,相同的学校在不同的历史阶段也有不同的使命。不同的使命和战略,应有相应的不同组织结构来满足和适应这种战略,而不是趋同的。我们现在的问题就是不管什么类型的学校,不管处在什么历史阶段,基层学术组织都是趋同的。

1949年以来,我国大学的基层学术组织经历几个阶段。一是1952年院系调整以后学习苏联模式,科研职能从高校剥离出来,校—系—教研室是高校的基本组织结构,教研室是大学的基层组织,这是基于专业教学围绕课程而建立的组织,是以知识传递为价值取向的组织形式,一直延续到上世纪80年代中期,高校大都采用这样的结构。随着高校科学研究职能的回归,开始探索围绕科研的基层组织,一些学校出现了校—系—研究所的组织形式,在实践中发现,将研究所作为大学基层组织,影响了人才培养的开展,后来就出现了系管教学,所管科研,之下的基层学术组织还是教研室的组织结构。在上世纪80年代中期到90年代初期,美国的学院制开始在我国高校中流行,当时有几个系合并称学院,也有系直接升格为学院,出现了学校—学院—学系的组织结构。随着国家和各级政府对于学科建设的重视,以各类工程、计划、项目为抓手的投入方式出现,为了申报争取资金支持,大学的基层学术组织开始丰富多彩,有系、所、中心、基地、教研室、团队、学科组、课题组等。

这些不同称谓的基层学术组织有着不同的组织使命,有不同的任务和考核要求,这原本也无可厚非,问题在于这些基层学术组织的成员往往是同一批教师组成,也就是说一个教师同时属于若干个基层学术组织,有若干不同的生产关系将他与学校联系在一起。一女多嫁的现象极为普遍,一名教师同时要服务于几个不同的基层组织,各种组织给他下达指令、下达任务,教师忙于应付,这就是高校基层学术组织碎片化的一个后果,这个问题要引起我们高度的警惕。基层学术组织的碎片化导致了教师身份的碎片化,其结果就是精力的碎片化、时间的碎片化、学术产出的碎片化,最终导致学术生产力的低下。

我们要高度关注这个问题,应该重新整合高校的基层学术组织。一个教师只能属于一个基层组织。高校基层学术组织的改革,我认为就是两种取向:第一种就是专业取向。专业是依据社会职业行业分工而设立的人才培养方式,具体体现在课程的不同组合上。围绕着课程而建立起来的教研室,把教师们集聚在一起,共同围绕课程质量开展学术活动,这对于教学型高校来说是非常好的基层组织制度安排,有利于人才培养质量的提高。不要盲目地跟风搞所谓的学院制。所以,专业取向就是基层学术组织要回到教研室。

第二种是学科取向。学科是依据知识分类体系而在高校建立的知识劳动组织,学科组织是以知识的发现、整合、传递和应用为使命,以学者为主体,以知识信息和各类学术资源为支撑,依据知识的具体分类在一定的知识劳动平台上开展科学研究、人才培养及社会服务的大学基层学术组织。这是适合研究型高校的一种制度安排。

“基于学科、重构大学”[4],一直是我坚持并孜孜以求的学术主张。学科与专业是构成大学的基本要素,学科是大学组织的细胞,大学是学科组织的集合。按知识的分类体系建立相应的知识劳动组织, 学科是学者的利益共同体,是学者在高等教育系统中赖以生存发展的土壤。学者们忠诚于学科,共同的范式让他们便于形成共同的意志参与到治理过程中。专业是大学实现人才培养的形式,是学科进行知识劳动的主要阵地,但专业不是大学中的组织,它通过不同的课程组合培养社会需要的职业化人才。从治理的角度看,作为组织的学科才有可能成为参与治理的主体,而专业如何建设只是作为治理过程中协商的内容。大学的学科建设实质上是学科的组织建设、能力建设,提高学科的组织化程度是大学发展的目标。

因此,学科是大学重要的利益相关者,是大学各种权力的汇合点与整合器,必须基于学科进行大学的治理变革,应让基层学科组织拥有更大的自主权实行自治,并能作为相关利益者参与到大学的治理过程中,甚至高等教育的整个治理体系都必须围绕学科的发展来展开,所有层面上的生产关系要适应学科学术生产力发展的要求。公共治理的基本理念就是通过协商来解决冲突,建立一种基于学科的大学协商性网络,学术权力参与学校的治理应以学科为单位,享有平等的参与权力和决策权力,学科应该成为大学治理结构中重要的“权力中心”。建议将共产党的基层党支部建立在学科上并参与学科治理,学科自治和参与学校的治理是中国大学治理体系现代化的逻辑起点。[5]


参考文献:

袁贵仁. 深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014 年全国教育工作会议上的讲话. 中国教育报,2014.2.13.

伯顿·R. 克拉克,王承绪等译. 高等教育系统. 杭州:杭州大学出版社,1994:37.

俞可平. 中国公民社会的兴起及其对治理的意义.http://www.aisixiang.com/data/36165-5.html.

宣勇. 大学变革的逻辑(上). 北京:人民出版社,2009:1.

宣勇. 我国高等教育治理:体系构建、逻辑审视与未来展望. 国家教育行政学院学报,2015(9).




高校内部治理创新的政策框架

周光礼

我主要从宏观层面讲高校内部治理创新的政策框架,因为在我国的高等教育管理体制下,高校内部的改革大概80%以上应该从体制层面进行解释,我们的改革动因主要是来自于学校外部。因此在宏观政策框架没有突破的情况下,高校内部治理创新实际上是不太可能的。

今年3 月31 日,五部委联合发布了《关于高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,我结合这个五部委放权政策谈一下。

谈大学治理改革,我们总是习惯于把学校和教育行政部门对立起来,实际上我们有很多深层次的体制机制问题,其症结不在教育行政部门,而在教育行政部门以外的其他涉教部门。这次之所以五部委联合发文,是因为很多深层次的体制机制问题,责任不在教育部。

五部委放权的文件分为8 个部分,共20条,聚焦于两个层面的问题。一个是宏观的体制层面的问题,它主要关注的就是如何处理政府与大学的关系,核心问题就是大学办学自主权问题。另一个是大学组织与管理层面,主要是如何处理学术和行政的关系,核心是基层学术组织自治的问题。

在体制层面,即我们所说的大学外部治理层面有很多问题,但主要有三个最核心的问题,长期为我们所漠视。第一个是资源配置改革模式问题。我在这里所说的资源配置模式,指的是大学的办学经费从何而来以及如何获得。从这个角度来看,全球大学资源配置有两种基本方式。一是国家中心模式,即大学的办学资源掌握在政府的手上,控制在政府官员的手中,这种模式最典型的国家就是法国。二是市场导向模式,就是大学的办学资源控制在个体手中,具体来说,就是大学通过提供教学服务获得学费,通过提供科研服务获取科研经费,等等,这种模式最典型的国家就是美国。这是两种极端的情况。这两种资源配置模式,哪种更为先进,要视具体的国情而定,但就办学绩效而言,似乎美国的模式更为先进一些。

那么,我国当前的资源配置属于哪一种呢?我国大体上属于国家中心模式。实际上,重点建设是我国高等教育改革发展的基本经验,中国大学的地位是由政府决定的。从1954 年指定六所大学为全国重点大学开始,重点建设一直是我国高等教育改革发展的抓手,我们先后实施了211 工程、985工程,最近又有“双一流”建设工程,这些政策都是一脉相承的,就是我们强调高等教育改革与发展中的国家行为。

当前,政府对高校的拨款实行“综合定额+专项补助”。其中,“综合定额”就是按学生人头拨款,俗称“人头费”,属于基本拨款;“专项补助”就是专项拨款,专项拨款不是每个学校都有的,只有进入了政府的某个工程才能获得某个工程的专项拨款。如进入211 工程,就有211 专项拨款;进入985 工程,就有985专项拨款。我们统计了最近几年985大学的政府拨款的构成,专项补助占比高达 70%,综合定额只占30%。由此可见,我们学校得到多少拨款主要控制在政府官员手中,国家中心模式色彩浓厚。

笔者认为这种体制在未来很长一段时间内,是不会改变的,政府在高等教育发展中依然会发挥主导作用,“双一流”建设就是一个证明。但我们知道,国家中心模式也是有弊端的,最大的弊端就是发展趋同、千校一面,并且容易导致身份固化。因此,以后应逐步发挥市场在资源配置中的重要作用,我认为未来的变革趋势是:有为政府,有效市场。

第二个问题是编制管理问题。我们现在很多的高校非常苦恼,想要的人才进不了,不想要的人赶不跑。为什么?因为事业编制问题。我们公办高校实行事业编制管理,事业编制是由政府来控制。应该说,由政府来控制学校的编制,这是计划经济时代的遗物。高校全面实行政府审定编制始于 1985 年的《高等学校人员编制试行办法》,该政策明确规定由国家来审定各个高校编制,并根据编制拨款。因为当时政府不知道如何给高校拨款以及需要拨多少, 最后就通过审核编制,并根据编制数来拨款。各个学校的编制数量是依据其1985 年的在校学生人数来确定的,但是奇怪的是,依据各校1985 年在校学生人数核算的编制数,30 多年来基本没有变化,只是在2001 年做过一次微调。我国高校的学生数在扩招之后增加了几倍,甚至十几倍,但学校的编制却没有变,由此带来一个结果,就是很高的生师比。政府控制高校的编制有很多弊端,它不利于降低生师比,不利于人才的流动,不利于落实学校的用人自主权。

这个方面的总体变革趋势,应该是由政府编制走向学校编制。任何一个单位都应该有编制,哪怕是一个企业,没有编制管理任何一个组织都会乱套。我们反对的是政府来控制高校编制,而不是反对编制管理。我国1985 年确立事业编制的目的是为了给高校拨款,而现在高校拨款的方式变了,我们现在是根据学生的人头来拨款,不是根据编制拨款,拨款数量与事业编制已经脱钩,这种情况下加强事业编制管理没有任何意义,政府应该逐步取消高校事业编制,落实高校用人自主权。在最近的“放管服” 改革的意见里面,文件用了另外一个词,即高校人员总量管理,这就释放了一个信号,以后高校事业编制将会逐步淡化。

第三个问题也是最重要的一个问题,是高校会计制度问题。高校会计制度里最核心问题是高校财政属性的定义,我国对于高校财政属性的定义,长期以来一直是模糊的,但2011 年开始试点的事业单位分类改革,第一次从政策层面明确了公办高校属于公益机构二类。根据该政策,事业单位分为公益机构一类和二类。公益机构一类是政府全额拨款的事业单位,不允许有市场化的行为,所有的公办中小学被划为公益机构一类;公益机构二类是政府非全额拨款的事业单位,允许从市场中获取一定经费,所有的公办高校被划为公益机构二类。在高等教育治理中,我们的政策逻辑与行动逻辑并不一致。一方面政府在给高校拨款的时候,将大学作为非全额拨款的事业单位;另一方面,对高校实施财务管理时,又将高校视为全额拨款的事业单位进行管理。这样,一方面政府对高校拨款没有拨足,另一方面又不允许高校的市场化行为,其结果是高校入不敷出。

但这还不是最严重的,最严重的是由于把高校视为全额拨款事业单位进行管理,导致高校没有独立的会计制度,而是用政府机构的会计制度套用在高校头上,像政府的收支分类改革、国库集中支付、政府采购等,都将高校与政府机构同等对待,统统纳入其中,执行相应的会计制度。其结果是高校所有的经费,包括横向科研经费都属于三公经费。而教师长期以来有一个观念,科研经费是自己的钱,自己的钱就要想办法花掉。而在现在的会计制度下,科研经费很难花,于是许多老师就变通使用自己的科研经费,导致严重问题。变通使用科研经费就是贪污三公经费,要判刑,浙江大学一个副校长因此判了五年。前段时间网上说一个长江学者,他能搞定世界上最难的学术问题,却搞不定中国的科研经费,最后因为50 万科研经费栽了。这些表面上是科研经费管理带来的问题,实质上是高校的会计制度问题。所以从某种意义上讲,现有的高校会计制度如果不改革,将会对中国大学学术生产力造成极大的破坏。

未来变革的趋势应该是建立适合高校特点的现代会计制度,我们现在喜欢讨论建立现代大学制度,这个论题其实非常的空洞,现代大学制度的核心是建立适合高校组织的现代会计制度。因为高校不是政府,它是有自身特点的组织,会计制度应该为它量身打造,我们“放管服”改革文件里面有相应的规定, 就是要推进高校内部分配制度改革。据统计,我国公办高校人员费在学校总收入中的占比仅为20%,而国外高校收入的60%~70%可以用于人员开支。这就导致一个问题,一方面我国高校老师的工资偏低,教师薪酬标准在全球学术人才市场中没有竞争力;另外一方面,我国高校的钱用不了,每年结余,比如清华大学每年结余40 多个亿。其实,当前我国高校普遍存在的一个问题是预算执行率非常低,我们曾经调查了一个西部省份,公办高校平均预算执行率只有60%,少数学校预算执行率不到30%。这是一个非常危险的现象,说明高校消极怠工现象普遍发生,干事业的动力和激情正在熄灭。

关于大学内部的权力配置和大学内部治理创新问题,也存在三个问题。第一个问题是党政关系,其实质就是决策和执行的分权制衡问题。中国高校内部治理最大的问题,就是我们没有专门的决策机构,根据《教育法》, 校长和党委都是决策机构。因此处理党政关系首先必须完善法人治理结构,当前高校的法人治理结构是党委领导下的校长负责制。这种治理结构其实很有潜力,高校党委也是学校的最高权力机构,类似于西方的董事会,校长就是执行机构,他们之间完全可以构成一种分权制衡关系。我们可以建立决策同心圆制度,让党委常委会与治理委员会实行“双向进入”制度,即党委常委会全体成员进入治理委员会,治理委员会的关键成员(如董事长、副董事长、秘书长)进入党委常委会。

第二个问题是基层学术组织的自治问题,其核心就是学术权力和行政权力的关系问题。学术和行政的关系,问题很大,我们要改革。但目前的改革似乎开错了药方,改革的误区是实行横向分权,教育部出台了一个《高校学术委员会规程》,要求在学校层面将学术委员会的权力从党委、校长的权力中独立出来,这是一种横向分权的逻辑。根据这种逻辑,必须在学校层面,将党委的权力、校长的权力和学术委员会的权力分开,要求学校领导集体退出学术委员会。实际上,让学校领导集体退出学术委员会是不现实的,因为校领导在学术委员会里面,他们还知道学术委员会讨论什么问题;现在他们退出来了,他们不知道学术委员会在讨论什么问题,因此,校领导不会指挥下属行政机构执行学术委员会的决定。在这种情况下,学术委员会做的决策谁来执行成为了一个问题,校领导集体退出后学术委员会要么沦为清谈馆,要么再组织一套执行机构。再组织一套执行机构,那么在高校中将会出现两套行政机构,这是学术权力的异化。因此,这种横向分权的改革根本行不通。

改革的新方向应该是纵向分权。学术权力是与学科连在一起,与学者连在一起的,与学术连在一起的,高校基层学术组织主要是基于学科组建的,因此,高校基层学术组织才是学术权力的大本营。事实上,在学校高层只有行政权力。由此可见,所谓行政权力与学术权力之间的关系,就是学校高层与基层学术组织之间的关系。解决行政权力与学术权力之间的关系,其实就是合理配置学校高层和基层之间的权力。大学是底部沉重的组织,落实基层学术组织的自治权是改革的基本方向。

最后一个问题,那就是院系设置问题。我国高校院系设置逻辑混乱,一个突出的表现是高校基层学术组织众多,大部分高校都有20~30 个院系,最多的一所大学居然有60 个院系,这实际上不符合管理原则。高校管理中有一个基本原则:最低决策原则。这是因为高校是一个底部沉重的特殊组织。那么,什么是最低决策原则?简单地说,就是院长能够做决策的,校长绝不插手;教授能够做决策的,院长绝不插手。现在我们很多高校都在探索试点学院以及学部制改革,我国的学部制改革主要是针对院系过多的问题,在学校与院系之间再设置学部。当前学部制改革主要有两种方式:一种是把学校的权力通过学部下放给基层;另一种是保持高层权力不变的情况下,将院系等基层学术组织的权力上移至学部。这两种改革结果大不一样。一般来说,凡是将基层学术权力上移至学部的改革基本上都失败了, 凡是将高层权力通过学部下移至基层学术组织的改革基本上都取得了积极成效。这是因为高校是底部沉重的组织,必须遵循最低决策原则。高等教育改革必须遵循教育规律。

关于院系设置和调整,我们必须从知识生产方式转型的角度弄清两种不同的院系设置逻辑。传统的知识生产方式是生产学科知识、理论知识,与此相对应,传统的院系是根据学科来组建,是以学科为基础的,它追求的是学科逻辑,比如有法学学科就设立法学院,有经济学科就成立经济学院。从学科逻辑的角度看,高校的院系设置应该具有较宽的学科包容量,原则上一个学院至少涵盖一个一级学科。20 世纪80 年代以后,人类进入了新的知识生产阶段,新的知识生产方式是生产跨学科知识、应用知识,与此相对应,在高校应该设置一些跨学科的院系。跨学科的学院就是我们所说的特色学院。特色学院以问题为基础,遵循社会需求逻辑,比如清华、北大、人大都成立了国家发展与战略研究院,几乎所有的农业大学都有红酒学院,一些工科学校设有电梯学院,等等。所以,我们未来的高校中将会有两类学院:一种是传统的学院,一种是特色学院。




推进高校综合改革的难点和对策

周海涛

当前,高校综合改革存在内涵理解不完整、改革责任不明朗、内在动力不足、支撑性重点不突出等现象,应引起相关各方的高度重视,分析其深层次原因,有针对性地聚焦聚力,有效推进综合改革落地生根。


突出问题

(一)内涵不完整。深入推进新一轮高校综合改革,需要重新回望改革逻辑的现实起点,全面认识高校综合改革的内涵,再次聚焦高校综合改革的方向、主体、动力和重点,进而促使改革的主导者、参与者、受益者对高校综合改革有正确的判断和期许,也能为改革提供更理想、更务实的思想基础、舆论支持和探索空间。实践中,一些高校综合改革存在面面俱到的

“泛化”、浅尝辄止的“虚化”和基层弥漫的“散化”等问题[1]。有的在改革方向上,过于强化内控等管理类改革,弱化人才培养、科研组织、学科建设等实质性改革;有的在改革主体上,对政府、高校、社会三者在高校综合改革中的角色定位认识不到位;有的在改革担当上,缺乏敢于探索的勇气和精神;有的在改革的推进上,对内部改革、院系实体化改革等无突破性进展。总的来看,一定程度上存在着“政府在忙、高校在盼,少数人在干、多数人在看,少数高校在试、多数高校在等”的现象。

(二)责任主体不明朗。扭转政府教育管理职能的一些越位、缺位、错位现象,建立健全高校自主发展、自我约束机制,构建政府规划、高校主导、社会参与的改革机制,是全面深化教育领域综合改革的重要内容,也是进一步提高政府效能、激发高校办学活力、调动各方参与改革的关键所在。从实践看,政府与高校在改革中的权责配置不清,高校综合改革的主体意识虚化、责任意识不强。政府已经成为事实上的改革主体,高校则成为执行主体,由于高校参与综合改革顶层设计的作用有限,以至于政策落地和具体执行效果不容乐观。从性质看,改革就是创新,创新理应来自于自下而上的探索,而非来自于自上而下的指令, 政府难以简单地通过政策指导完成高校改革,离开高校自身改革的主体性,高校综合改革无从谈起。由于改革主体上移,有些地方出现了“政府想改很难改、高校想改不能改不敢改”的不协调局面。

(三)高校动力不足。新阶段高校综合改革,涉及面更广、关联度更高,破解深层次矛盾和问题难度更大,必须高度重视高校内生驱动的自我变革,充分激发和放大高校活力。由于改革中法规立、改、废不及时,相关政策制度不配套,法治思维和方式缺失,以至于高校综合改革频现一些不正常现象,比如,“干的不如看的,看的不如提意见的;干得好的没认可,干得不好有考核;有了争议没保护,出了问题要追责;干得多的毛病多,不干事的最快活”。此外,由于一些重要改革短期难见效果,相反还会引发新的矛盾,再加上某些“非理性告状”现象,多重负面因素交织形成的复杂环境对改革者形成巨大压力,利益调整中的各类冲突和矛盾丛生,令改革者踟躇不前,滋生“多一事不如少一事”的老好人心理。

(四)支撑性重点不突出。多年实践表明,聚焦改革的关键问题和重点领域,不仅要有抓落实的决心和力度,也要有抓落实的“抓手”和“支点”。世界各国高等教育改革的重要方向之一,是高校放给二级院系更多的自主权,二级院系在教育教学中的权力不断扩大。而我国现实中,学校控制着人、财、物,二级院系的权力有限,制约了二级院系主观能动性的发挥,进而影响了高校的整体发展。[2]从院系自身看,校、院、系三级管理之下,二级院系的自组织功能、发展活力不足。不少二级院系的积极探索受制于中观层面的高校制度设计和宏观层面的国家体制性制约,以至于在顶层设计、中层担纲和底层实践之间存有一些错位、脱节,一些看起来积极、合理的改革探索难以操作和落实,在不同层面、不同程度上出现“上面加油门、中层挂空档、下面踩刹车”的现象,存在“不出事但也不干事”“中梗阻”“最后一公里”的问题。


主要原因

(一)认识上有困惑。人和社会理性的有限性,决定了高校综合改革时要不断重新审视、反思和总结,将消除疑惑、误解和抱怨的过程与汇集共识、动力和智慧的过程,统一于高校综合改革的全过程。对“改革”“综合”的认识,以及对“政府”与“高校”在改革中的准确定位的认识,对改革“政策”“落实”“效果”的认识,对改革“主体”“动力”“重点”的认识,都不同程度地存在着一些困扰和疑惑。伴随着改革的推进,实践中的困扰、观念上的疑惑,以至于激烈的争论和持续的争议从来都不曾停息过。对改革认识的困惑与改革的基本逻辑之间的差距,总有一些不同的利益群体发出的不同声音,比如,因为强调“于法有据”,改革的大胆探索是不是得收一下了?还有强调顶层设计,是不是基层试点不能有太多“差异化”探索? [3]

(二)管办评分离不彻底。政府、高校和社会各归其位、各负其责,是管办评分离的核心要义。在推进管办评分离改革中,政府或受制于认识的局限、传统的惯性、利益的固守、信任的缺失,对于权力不知道放、不想放、不愿放、不敢放;高校或受制于定位不准确、附属的惯性、动力的缺失、信任的不足,对于权力不敢用、不会用、不想用、难以用;社会或受制于政府和高校两方面的原因,缺乏参与的依据、途径、方式,等等。当前,高校综合改革的角度、速度、广度、深度,很大程度上受到管办评分离改革的不到位、不彻底的影响,尤其是政府“刀刃向内”的“自我革命” 制约了管办评彻底分离和高校综合改革的推进;亟待把不适应、不符合当前高等教育改革与发展的行政管理职能转化、优化,指导高校建立健全内部制度体系,打破千校一面的状况,使高校焕发出无限生机和活力。

(三)改革协同合力不足。现实中一些高校综合改革的相关方出于种种原因,要么成为置身事外的旁观者,要么互相之间缺乏协同、配合和支持。比如,高校综合改革的“综合性”要求政府高位统筹、强力领导、整体推进,但有些地方政府对于推进高校综合改革的关注度不够;高校作为推动改革的主体,理应充满热情、积极参与,但面对改革的复杂局面,部分人员态度消极,或缺乏改革勇气和智慧,存在等一等、看一看的犹豫心态。[4]再比如,政府层面中教育、发改、财政、编制、人社等部门之间协同治理的有效机制尚未建立;高校内部各利益相关主体——学校与院系之间,内部管理部门之间,管理、服务人员与师生之间,对改革的认识有差异、行动不同拍,手段不多、方法不活,改革中也依然存在相互掣肘、推诿和应付的现象。

(四)墨守成规,担当意识缺乏。在新一轮的改革中,首要是突破常规性思维、打破常态化气氛,变革一切束缚、阻碍改革者的旧认识、旧观念和旧思想,敢于做“排头兵”和“先行者”。对高校综合改革的内涵、主体、动力、重点以及如何推进改革的认识, 在常态化的气氛下,主要表现为墨守成规、畏手畏脚、担当缺失,因而高校综合改革的主导者需要自信、奉献和勇气,并敢于承受压力。鲁迅说:“前驱和闯将,大抵是谁也怕得做。”当前,改革进入深水区,阻力增加、难度变大,改革的推进者、参与者和受益者,心态各异、行动不一,形成影响改革推进的无形压力,产生“不改革不需要理由,改革需要理由”的心态,造成了 “想干的难免有出风头、好大喜功之嫌,能干的可能因锋芒毕露伤及别人,干成的则可能招致羡慕嫉妒恨”,“不干事可能不得罪人,多干事反倒容易因动了人家的奶酪而受到多方责难”[5]等消沉的局面。


对策建议

(一)凝聚高校综合改革的总体共识。高校综合改革是对现阶段高校改革的总概括,是一种全局性、内在性、根本性、系统性的理念、方法和实践。新时期高校综合改革触及重点突破的临界点,处于不进则退的相持状态。亟待全面理解高校综合改革的内涵,拿出一抓到底的落实魄力,涵养善谋能成的落实能力,才能在“临界点”推动改革不可逆转地向前推进。在理念上,需要从整体上把握好高校外部和内部的关系,突出改革的重点和难点,明确人才培养、科研创新、服务改进等根本性改革的基本原则、内在目标。在方法上,需要用系统、整体的思维和方式, 纵向上做到顶层设计与基层探索良性互动,横向上处理好高校与外部主体之间,以及高校内部各主体之间的关系。在行动上,需要坚持实事求是和与时俱进,有些做法过去有效,现在未必有效;有些过去不合时宜,现在却势在必行;有些过去不可逾越,现在则需要突破。

(二)强化高校综合改革的主体责任。坚持把改革作为高校发展的根本动力和活力之源,尤其重视高校内生驱动的自我变革。落实高校的改革主体地位,构建政府规划、高校主导、社会参与的改革机制, 切实明晰政府、学校、社会在高校综合改革中的权责边界。政府恪守其法律、政策、规划、财政拨款、标准、信息、服务等方面的职责,简政放权、放管结合、优化服务,坚持放、管、服三位一体。高校作为独立的法人,享有法律赋予的权利能力、行为能力和责任能力,是高校的办学主体,也理所当然成为高校综合改革的责任主体,承担高校改革的主体责任。当务之急是高校在综合改革中,不容置疑地成为中流砥柱,主导综合改革、承担主体责任。政府相关部门宜把涉及高校内部改革的权力下放给高校,把握方向、确定原则、规定边界、负责监督;支持高校按照国家现有法律法规及相关政策规定,结合高校自身实际制定各自的改革方案,把主导改革的权责赋予高校和高校领导者。

(三)激活高校综合改革的内生动力。高校综合改革要从根本上健全落实的动力机制、分解落实责任。高校综合改革涉及利益和权力的重大调整,深水区的沉疴痼疾、攻坚期的利益梗阻只能用法治理念去破解。在高校综合改革中寻求法治之下“最大公约数”,这是改革持续向前的制度源泉。把改革主张转换成法治主张,用法治方式化解改革风险,才能确保改革有序进行;通过法治引领、保障、促进高校综合改革,破除改革阻力、充分激发改革活力、持续保持改革动力、提升高校实力。[6]历史经验告诉我们,用法治为改革护航,高校改革就会事半功倍。当此“临界点”“转折点”,深化改革要坚持解放思想、实事求是,鼓励探索、敢想敢干,对于“新事物新做法,只要是符合实际需要,符合发展规律,就要给予支持, 鼓励试、大胆改”,从“边抓牌边定规则”转变为“先定规则再抓牌”,及时制定激励和保护高校领导大胆改革的相关政策,出台具体可行的信任与容错制度,尤其是审计、纪检监察、干部管理等部门制定各自领域激励改革、保护担当的相关办法和措施,有效激发高校和高校改革者的内生动力。

(四)聚力高校综合改革的重点突破。一所高校的成功,最终归结为办好若干学科专业,而学科专业建设的载体在于二级院系,从这一角度上讲,没有院系的积极性和主动性,高校就难以办出特色和优势, 难以建成若干有自身特色和优势的学科专业。步入新的历史阶段,要全面兼顾顶层设计、中层担纲和底层关怀,以底层改革的有力举措配合中层的全面统筹协调,对应顶层改革蓝图设计,将改革努力落到实处。高校综合改革顶层设计是否科学,决定改革前期的成败;当改革棋至中盘,由顶层设计走向实际操作层面,二级院系落实能否到位,决定蓝图的实现。这需要进一步扩大高校改革的试点院系范围,重点调整和改革现有高校与二级院系的关系,扩大二级院系对人、财、物等办学资源的统筹配置权;从现在的三级系级试点,扩大到二级院系甚至学校层面。在二级院系取得重点突破的基础上,自下而上,由虚变实,实实叠加,既激发高校不同层面的活力,又凸显高校改革的纵深度,有效有序推进高校综合改革落地生根。


参考文献:

宋旭锋.“高校深化教育综合改革经验交流”——第三届长三角高教所所长沙龙会议纪要. 中国高等教育评估,2015(4).

梁传杰. 高校综合改革的误区与出路. 江苏高教,2016(2).

本报评论部. 永远有颗狮子般的进取心(人民观点)—— 谈谈领导干部的改革角色. 人民日报, 2017.6.8.

梁海伟. 教育综合改革要避免“碎片化”. 中国教育报,2014.10.14.

本报评论员. 以法治思维和方式推进教育综合改革. 中国教育报,2014.12.4.




大学应明确以教师为中心

——对一种流行观念的反思

马陆亭

以学生为中心或以教师为中心,都是高等学校办学和内部治理涉及到的重要思想和内容,也可以说是管理制度设计的出发点或依据。过去有一种说法,叫“办学以教师为中心,育人以学生为中心”,应该说还是比较到位的。近年来“以学生为中心”的提法开始流行。我在此提“大学应以教师为中心”,并不是说“以学生为中心”的提法没有道理,而是说大学的治理依据着思想理念,理念聚焦着文化符号,这种文化符号的象征意义是非常重要的。对大学而言,最重要的是教师,其次才是学生,教师是大学的第一资源。这个理念根深蒂固了,才能建设出好大学。


以学生为中心的利与弊

有利面分析。第一,这是一个新理念。过去我们总讲把大学生塑造成为什么样的人,塑造就是一个模子。现在提倡学生个性化发展,你总按模子塑造他,不利于创新。所以要从以教师为中心转向以学生为中心。第二,这是国际流行的东西。有人论证说这是 1952 年美国心理学会主席罗杰斯提出来的;而且在1998 世界高等教育大会宣言中提出“在当今日新月异的世界,高等教育显然需要‘以学生为中心’的新视角和新模式”;甚至有人翻出了杜威的儿童中心论。第三,我国政府在《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出:“坚持立德树人:以学生为主体,以教师为主导”;“教育与经济社会发展的结合更加紧密,以学习者为中心,注重能力培养,促进人的全面发展,全民学习、终身学习、个性化学习的理念日益深入人心。”第四,高等教育规模庞大。学生无小事,否则出了乱子怎么办。维稳压倒一切,当然要以学生为中心。第五,学生是消费者。学生上学交了学费,就从被教育对象转化成了消费者。而顾客就是上帝,上帝当然是中心了。

弊端分析。第一,受教育者不成熟。年轻时没有经验,需要教育者的正确指导、科学引导。第二, 历史上先生的大学打败了学生的大学。谈及中世纪欧洲大学的起源,一个是意大利的博洛尼亚大学,即学生的大学,学生们聚集起来聘请老师给他们上课; 另一个是法国的巴黎大学,即先生的大学,教师们聚集起来招学生。结果如同美国著名比较高等教育学者阿特巴赫(Philip G.Altbach)所说:“毫不夸张地说,世界上所有的大学都起源于中世纪欧洲大学模式,源于巴黎大学模式。”即巴黎大学模式赢得了最后的胜利。第三,独生子女家庭自我中心的反思。过去,我们一直忧虑独生子女在家庭中的小公主、小皇帝、小王子现象,可现在却要把这一模式搬到大学,合适吗?我们在家庭教育中批判的东西,为什么还要搬到大学呢?第四,我们没有过真正意义上的以教师为中心。我国有尊师重教的传统和师道尊严的提法,但大学里并没有真正实施过教授治校。现在“青椒”问题突出,如果学生都轻视你了,还怎么成为大学生的人生楷模?所以,要让学生想学你、成为你这样的人,教师的职业前景才更有意义,教育才更有意义。第五,现实中是以行政为中心。当“中心”多起来,结果必然就是以行政为中心。所以,接下来的核心问题是:教师夹在两大强势群体中间——大张旗鼓地提及的以学生为中心和现实中存在的以行政为中心,可能会显得非常的渺小、非常的矮化。

以教师为中心的利与弊有利面分析。首先,是稳定。铁打的营盘流水的兵,学生是在变动的,教师不变,教师可以稳步实施自己的教育思想。其次,有利于教学安排。教育的科学性、主导性能够得到体现。再次,学生是受教育对象。这决定了学生在育人过程中的从属地位。教师主导有利于教育功能的有效、正确发挥。最后,保障教师主人翁地位。教师的水平和敬业精神决定了大学的水平。教师是大学的主角、主人,而不是配角、雇员,是建成高水平大学的前提。

弊端分析。首先,这是个“旧”理念。是不是太僵化、保守、落后了?其次,塑造学生。都什么年代了,不能再弄个模子把学生按下去了,塑造学生有可能抑制创新。再次,能否保证办学方向?保证党的教育方针和社会主义办学方向,我们不能有任何闪失。保证办学方向是每个人、每个岗位的事情,而不能一部分人做、一部分人不做,行政人员和学术人员均有责任和义务。


以教师为中心与育人

以教师为中心不是忽视学生。谈以教师为中心不是不管育人,人才培养是大学的首要职能。而是说以教师为中心有助于育人。教师是面向“人”的职业。医生和教师是人类社会最崇高的两个职业,一个面向人的肉体,一个面向人的心灵,但是现在他们都有一定的问题。教师是大学最宝贵的财富,我们也需要有针对性地去解决相应问题。过去提育人以学生为中心主要指在教育过程中,要面向学生和增加学生的选择权。既不指办学,更不指管理。增加学生的选择权,心中要有学生,但不代表以学生为中心。

教师在学科内成长、学生按专业发展。学科、专业既是知识分类体系,也是组织制度安排,遵循着科学技术、社会需求和认知理念三种不同的逻辑思路。学科的概念体现着一个研究领域,而专业则明显是一个育人的概念范畴。教师需要在学科内成长,研究越做懂得越多,说明你水平高;而学生是按专业来发展的,首先对应的是职业,需要一定的面。这种职业可以跟科学技术的逻辑结合,也可以跟社会需求的逻辑结合。教师需要在自己最擅长的学科领域内提供课程,不能太散;而学生可以五花八门地去选择不同教师开出的课程,当然这需要在教务部门的合理安排和指导下进行。即是说,教师不断产生和提供课程,大学有很多课程供学生选择,学生可以在学科内纵向选,也可以跨越学科横向选,具体怎么选依据于教学安排和遵循的教育理念。组合不同,专业的内涵就不同。这样,老师和学生的知识结构可以一样,也可以不一样,学科、专业可一致也可以不一致。


教师职业的神圣性——大学生的人生楷模

教师是人类的阳光职业,是学生接触社会的起点,是落实立德树人根本任务的直接责任者。对于学生而言,经过漫长的中小学应试过程,到了大学开始独立生活。按照《高等教育法》的要求,我们要把学生培养成为具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才。教师是专业工作者,严谨、求实、创新是基本的工作要求,培养人也要有严谨性。我们需要充分尊重高校教师的主体地位,以社会主义核心价值观为崇德修身的基本遵循,使每个教师自觉捍卫职业尊严、珍惜教师声誉、提升师德境界,引导广大教师自觉成为学生敬仰爱戴的品行之师、学问之师。

以教师为中心的管理职业特点。首先涉及教师是个什么样的人。记得在做《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》的现代大学制度专题研究的时候, 我们召开座谈会,探讨教师有什么特点。有一个教授说,我知道,教师都是有毛病的人。我问为什么呢?他说过去大学是象牙塔,你没毛病待在象牙塔里干嘛,因为世俗社会和宗教社会都不喜欢你。我后来就想,光有毛病不行,为什么大家不喜欢你呢? 因为你绝顶聪明。人类社会的聪明人是让大多数人烦的,即所谓的曲高和寡。这就反映出教师的一些特征:特殊天赋或聪明,喜欢较真或固执、偏激,因理想主义、不圆滑而可爱。由此总结出大学教师的这四个特点:真—— 面向真理、规律而有严谨性;善——有责任心和爱心;美——因理想主义而率真、简单、单纯;傲——有骨气、傲气而容易自负,长期跟学生打交道而自感是绝对真理,听不得批评意见。好教师骨子里都傲。大学的管理需要充分意识到教师的这些职业特点。

大学内部工作的侧重点。在大学内部,不同层级关注、思考的问题是不同的。学校层面重点在发展的战略方向上,院系层面要努力拼搏,教师个人则关心着自己的学科声誉。正确的管理工作不是让它们一样,而是让它们一致起来。以目前的“双一流”建设为例,如果大学内外、上上下下都去抓学科,非把学科烤糊了不可。正确的思路是:学校层面关注跨学科、学科之间的联系、学科群建设及如何构筑育人生态等问题; 院系层面才需要真正关注学科本身的发展,关注教师共同体的利益和成长问题,关注学生成才和就业,因为这涉及学院的切身利益,是他们的命根子;教师层面是要考虑自己的声誉,要成长,要有经费,还要考虑教书育人,让学生喜欢、拥戴自己,有一种崇高感。

合理的双梯阶发展管道。学者们同时归属于一门学科和一所大学,这构成了教师身份的总体矩阵。于是就存在着专业和组织两种激励方式,不幸的是这两种激励存在着相互冲突。专业人员受对某一知识领域做出贡献和在其学术团体建立显赫声誉的欲望驱动,而行政人员则期望得到组织层级中高层所具有的灵活性。将专业人员提拔到管理层以奖励,是与专业人员的工作目标相冲突的,其结果是使他们脱离了专门化发展的道路。因此,向学校成员提供平行有效的学术生涯和管理生涯“双梯阶”发展道路,是大学内部治理结构优化的方向。

杜绝学术的“关系化”。法国社会学家布迪厄认为,资本分为经济资本、文化资本和社会关系资本三种。企业家经济资本大,大学教授文化资本大。因为文化资本不直接等同于经济资本,所以大学系统能保持相对的独立性和自律性。人才是第一资源,是大学乃至整个社会发展的基石。因此必须凸显学术人员的价值,鼓励拔尖与创新。而目前存在的学术领域的关系化,会使大学组织失去一些公正性成分及在学术上丧失激励性,会部分扼杀年轻人的激情与聪明才智,需要加以改变。

探索共同体文化。学术界需要遵从学术共同体原则,尽量克服公关和外行评议现象。大学起源于中世纪的欧洲,按行会模式治理,形成教授共同体,这就是教授治校的来源。慢慢地,大学规模大了、职能多了,教授数量也多了,学科也分化了, 政府、市场也开始介入,在实现方式上教授治校已不可行。于是提出了教授治学。但是,这引发的另一个问题是:大学在产生之初具有一个特征,你现在让它没了,那么现在的这个机构还能不能叫“大学”?其实,教授治学是实现教授共同体模式的一种实现路径,它选择的是窄化共同体的范围。那么,是不是还有其他的选择?比如说下移,下移到院系一层。在共同体文化和实现方式的构建上其实是有很多探索余地的。例如,我曾经提出过“大学是学院共同体、学院是教授共同体”的思路,有专家在讨论时说可用“院系独联体”这一概念,我觉得也挺好。

服务学生。以教师为中心办学,但教师、学校管理者心中要有学生。学校对学生除了教育因素外,还要体现在服务上。主要有以下几大方面:第一,后勤保障。后勤工作各校基本都做到了以人为本。比如过去存在的吃饭要排长队、饭菜选择种类少、过了饭点就没饭吃等现象,现在都已基本杜绝。

“以学生为中心”在后勤服务工作中可以提,并已基本实现。第二,事务管理。以人为本开展学生管理事务,现在有些学校做得不错,有些学校刚刚开始探索,总体而言是在路上。这需要把管理工作分成两类,一类是决策性的,一类是日常性的,日常性的就是事务性的。事务性工作就像很多政府部门开展的公务大厅、服务大厅改革,来这儿办事,让学生、老师方便是最主要的,比如学生报到、注册流程上的事情。还有报销,主要工作、时间是在后台完成的,教师、学生把报销单据交付后就可走人,不需要排队等候。事务性工作的改革方向是让人方便。第三,课程选择。方向是增加学生对课程的选择性,现在这方面有很大欠缺。这一方面涉及教务安排,是教务部门的事,而不是教师的事;另一方面是课程的多少,这与教师有关。教师需要考虑自己能开设什么课,如何开出符合社会需要的课和符合学校发展需要的课。如果你能开出来,开得很好,你就是好老师。学生怎么学是教务安排的事情,教务帮助学生选择课程,在这里前沿课程、交叉课程、小型课程是非常重要的,此处也不展开探讨了。

因此,以上是重要的,都需要做到做好,但并不代表就是“以学生为中心”。因为以谁为中心是如何办大学的思想基础,也是具有象征意义的文化符号。在后勤工作、教学过程中可以提“以学生为中心”,但在办学方向、制度架构甚至教学安排、教学管理上都不能提。也许有人说他提的就是有所限定范围的,但别人不一定那样理解。在一个概念层出不穷的社会里,我们不能让概念泛化。绝不能按商业模式那样,把学生简单地视为消费者和上帝。