圆桌笔谈

教育改革40年,从哪里来到哪里去

【编者按】教育,是思想创新的发动机、社会进步的推动力和国家发展最重要的奠基石。肇始于1977年的恢复高考发出了改革的先声,随后的中国教育在40年间经历了多次重大变革,既积累了大量成功经验,同时也为未来拓展了不断改进的空间。站在改革40年新的起点上,如何进一步回答好培养什么人、怎样培养人,办什么教育、怎么办教育,这些关涉改革全局的重大问题,需要从理论上和实践上不断进行新的探索。7月29日,华东师范大学与上海市社会科学界联合会共同举办“纪念教育改革开放40年研讨会暨《教育现代化的中国之路》丛书首发式”。此次会议以“教育改革:从哪里来,到哪里去”为主题。在此次会议基础上,本刊特组织相关专家撰文,分别从如何办好人民满意的教育、教育变革的制度逻辑、教育结构的历史演变、教育法治与教育改革的深度互动、放管结合实现机制、教育多样性的体制保障、制度创新与民办教育的发展及技术在教育变革中的破坏性创新作用等角度深度等方面,阐释40年教育改革的逻辑演变和观念革新。总结过去,是为了更好开创未来。本次圆桌笔谈期待为中国未来教育发展和深化改革提供理论资源,也期待各界同仁进一步讨论。




不断走向以人为中心的教育

袁振国,华东师范大学教育学部主任、教授


  教育是什么,教育为什么,这是教育理论的基本问题,对它的认识决定着教育的功能定位和指导方针。改革开放之前,教育被看成是阶级斗争的工具,教育的外部政治功能被看作是教育的主要的甚至是唯一的功能。改革开放40年来,对教育功能的认识,从回归教育是培养人的活动这一基本命题,到办人民满意的教育,对教育功能的认识不断拓展和深化,人的地位不断提升,不断走向以人为中心的教育。


教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育


  1978年5月11日,《光明日报》发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》。文章指出,检验真理的标准只能是社会实践,理论与实践相统一是马克思主义理论的一个基本原则,任何理论都应当不断接受实践的检验。一石激起千层浪,全国开展了关于真理标准的大讨论。在解放思想、实事求是思想路线的指引下,教育领域持续开展了教育本质问题大讨论。这场大讨论纠正了教育属于上层建筑的片面观点,强调了教育首先是培养人的活动,促进人的发展是教育的基本功能;强调了教育不仅具有社会政治功能,而且具有经济功能、文化功能等,为实现教育工作的重点转向社会主义现代化建设提供了理论基础。

  1978年12月,十一届三中全会胜利召开,果断停止了“以阶级斗争为纲”的口号,确立了“以经济建设为中心”的路线。1985年5月27日,《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布,明确提出,教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育。这一方针的提出使得教育的功能从“工具论”转向了“服务论”。教育必须为社会主义建设服务,明确了教育的服务方向,破除了长期以来教育要作为阶级斗争工具、教育为无产阶级政治服务的禁锢,为教育促进社会主义现代化建设中的政治、经济、文化等各方面的发展开辟了道路;社会主义现代化建设必须依靠教育,阐明了教育对于社会发展的重要作用,强调社主义现代化建设的宏伟任务必须依靠大量掌握科学文化知识的专业人才,教育要面向现代化、面向世界、面向未来,大规模培养能够坚持社会主义方向的各级各类人才。这样的论断充分揭示了教育与现代化建设之间相互依存的辩证关系,将教育服务社会发展与服务人的发展第一次深刻地统一起来。受教育者从附庸变成了主体。


素质教育是教育的核心


  改革开放恢复高考制度之后,尊重知识、尊重人才蔚然成风,升学就读的热情空前高涨。但与此同时由于对升学升迁的过分强调和考试理论技术的相对落后,出现了片面追求升学率的偏向,非常不利于学生健康发展,人的自由发展被严重的功利主义倾向所阻碍。为了扭转这种局面,1999年中共中央、国务院颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。文件指出,由于主客观方面的原因,我们的教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法相对滞后,影响了青少年的全面发展,不能适应提高国民素质的需要。在新的发展形势下,必须深化教育改革,全面推进素质教育,构建一个充满生机的有中国特色的社会主义教育体系。
  实施素质教育,即以提高国民素质为根本宗旨,以培养学生的创新精神和实践能力为重点,造就有理想、有道德、有文化、有纪律、德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人。素质教育的提出具有明确的针对性,目的是扭转片面追求升学率的不良倾向,强调面向全体学生,促进学生全面发展。这里不仅强调受教育者的主体性和目的性,而且强调受益者的全体性和全面性,强调每个人都得到全面发展。
  素质教育的理论基础是马克思主义的人的全面发展理论,它不仅是一种思想导向,而且是一种制度建设目标,是要营造一种促进学生主动积极、生动活泼、自由探索的学习氛围和制度环境。实施素质教育的决定推动了在中国大地上广泛开展的课程改革、教学改革、师资培训、教育信息化等一系列改革举措,使育人水平提高到一个新的高度。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》鲜明提出了“育人为本”的工作方针,进一步强调:实施素质教育是教育现代化的主题,“重点是面向全体学生、促进学生全面发展,着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。以人为中心的思想在教育的个体性和时代性两个方面得到进一步拓展。

  2016年习近平在北京市八一学校考察时更加鲜明地提出:“素质教育是教育的核心,教育要注重以人为本,因材施教,注重教学相长、知行合一,着力培养学生的创新精神和实践能力,促进学生德智体美全面发展”[1],这一指示把素质教育的思想提升到一个新的高度,把提高人的素质作为教育的核心任务,把教书育人的使命与时代要求紧密结合起来,要求我们深刻把握当今世界的发展趋势和对人的素质要求,为应对未来不确定性世界的挑战和人的终身发展做好准备。


办好人民满意的教育


  如果说“教育为社会主义建设服务,社会主义建设依靠教育”是拨乱反正,在“以经济建设为中心”的旗帜下,将教育促进社会的发展与人的发展统一起来,将人向教育的中心大大地推进了一步的话,那么,素质教育作为教育改革和教育现代化主题的提出,则是在世界格局深刻变化,中国社会转型升级的背景下,将社会责任感、创新精神和实践能力作为人的核心素养提炼出来,是对人的本质力量的一次理论提升,是将教育促进社会发展与人的发展的思想在新的层次上的统一,又将人向教育的中心地位大大地推进了一步;办人民满意的教育,则是在“以人民为中心”的新的执政理念下,将教育为了人民、依靠人民、教育成果让人民分享原则转化为工作要求和衡量标准,是对人的教育中心地位的最终确立。

  2007年党的十七大报告第一次提出“办人民满意的教育”。这一口号的提出深刻反映了中国特色社会主义教育的发展进程和时代要求。当时,经过改革开放30年的努力奋斗,我国经济社会发展发生了巨大变化,顺时应势,教育在“优先发展”战略的支持下取得了辉煌成绩,为经济社会发展提供了强大的人力支撑。9年制义务教育已全面普及,高中教育大幅提升,高等教育进入大众化阶段。人民群众有学上的问题基本解决,上好学,享有优质的、高质量教育成为主要诉求。另一方面,缩小地区差距、城乡差距、人群差距,追求公平教育的愿望十分强烈。随着人民群众对教育质量需求的日益提升,办人民满意的教育理念也应运而生。它将全体学生、全体受教育者上升到全体人民,从教育战略上升为国家战略。自十七大、十八提出办人民满意的教育的理念以后,十九大进一步提出了“办好人民满意的教育”的目标。“办”和“办好”虽一字之差,反映了党和政府把思想导向转变为工作要求的决心。这与党的十九大报告把“以人民为中心”作为基本方略是一脉相承的。十九大报告指出:“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”习近平指出:“教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径,是民族振兴、社会进步的重要基石,是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。”[2]这是立党为公、执政为民思想在教育上的具体落实,是全面发展与因材施教,促进公平与提高质量的辩证统一。


深化教育供给侧改革,进一步提升人在教育中的中心地位


  马克思主义关于人的全面发展理论是针对人的片面发展提出来的。人的全面发展不仅是马克思主义对未来社会的价值追求,也是马克思主义教育思想的出发点和归宿。从社会关系与人的全面发展的内在联系出发,马克思将人的发展过程分为三个历史阶段:第一个阶段是“人的依赖关系”占统治地位的阶段,在此阶段中,人毫无独立性而言,人身的依附关系是各种社会关系的主要特征;在第二阶段,是以物的依赖性为基础的人的独立性阶段,该阶段建立在商品交换普遍发展的基础上,虽然实现了人对人依赖关系的解放,但物对人的统治和支配却把人全面异化了;第三个阶段就是建立在“个人全面发展和他们共同的社会生产关系成为他们的社会财富这一基础上的自由个性”[3]。在该阶段中社会关系不再作为支配异己的力量来支配人,而是置于人们共同控制之下,人们在这种社会关系的影响下,发展成为具有自由个性的人,进而获得全面而自由的发展。
  针对劳动分工所造成人的畸形发展,围绕如何实现第三阶段中人的全面而自由的发展,马克思和恩格斯指出,只有消灭分工,实现共产主义才能实现这一目的。在共产主义社会里,“任何人都没有特定的活动范围,每个人都可以在任何部门内发展,社会调节着整个生产,因此使我有可能随我自己的心愿今天干这事,明天干那事,上午打猎,下午捕鱼,傍晚从事畜牧,晚饭后从事批判,但并不因此就使我成为一个猎人、渔夫、牧人或批判者”,“在共产主义社会里,没有单纯的画家,只有把绘画作为自己多种活动中的一项活动的人们”[4]。这就是全体社会成员全面发展的完成形态,每个社会成员都得到全面发展,意味着个人与个人之间、个人利益与社会利益之间的矛盾得到统一,劳动实践以及社会实践从异己活动变成自主活动,社会一切成员普遍得到自由发展,这就是人类社会关系的最高级状态。恩格斯在《共产主义原理》中开宗明义地宣布,共产主义者的目的是“把社会组织成这样:使社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量,并且不会因此而危及这个社会的基本条件”[5]。马克思、恩格斯认为,教育是人的全面发展的早期起点,人的全面发展是全社会的解放运动。工业革命以后,适应于大规模培训劳动工人的需要,教育也越来越标准化、划一化,个人的自由和独立性受到极大的剥夺。现在我们已经进入信息社会,多元化、小型化、个性化已经成为社会发展的基本特征和进一步的趋势。在这个时候,教育主动适应这种趋势,促进人的丰富多样的自由发展,不仅可能性越来越大,而且要求也越来越迫切。这就要求我们进一步解放思想,深化教育供给侧改革,提供多样化的选择资源、选择渠道、选择方式,成为社会变革的力量而不是阻力,将人在教育中的中心地位不断向更加充分、自由、全面和富有创造性的发展水平提升。

参考文献:
[1] 习近平.全面贯彻落实党的教育方针,努力把我国基础教育越办越好.人民日报,2016.9.10.
[2] 习近平.做党和人民满意的好老师——同北京师范大学师生代表座谈时的讲话.人民日报,2014.9.10.
[3] 马克思恩格斯全集(第46卷).北京:人民出版社,1980.

[4][5] 马克思恩格斯选集(第1卷).北京:人民出版社,1979.



教育变革的制度逻辑

范国睿,华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员、教育治理研究院院长、教育学部教授,教育部长江学者特聘教授


  改革开放40年来,伴随着教育改革的不断深入与教育事业的不断发展,我国教育制度体系逐步得以恢复、完善和优化,教育系统各领域、各层次、各要素之间的结构关系从无序走向有序、从集中走向分权、从规制走向赋能、从管理走向治理,基本形成了以政府办学为主体、全社会积极参与、公办民办学校共同发展的办学体制,分级管理的教育管理体制和保障教育优先发展的现代教育财政制度、多元参与的现代学校制度逐步形成,教育公共服务水平和教育治理能力不断提升;教育对外开放制度从借鉴国外先进经验逐步走向为全球教育治理、建设人类命运共同体贡献中国智慧,教育开放质量水平不断提升,正形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育基础性制度体系。
  第一,教育制度变革的伦理基础从政治伦理转向经济伦理,正向促进人的全面发展的本质回归。
  制度伦理(institutional ethics)是内蕴于制度的伦理追求、道德原则和价值判断。在教育现代化进程中,不可避免地需要从制度伦理层面回答教育的价值与功能、教育为谁服务的问题。1949年共和国成立不久召开的第一次全国教育工作会议确立了“教育要为工农服务,为生产建设服务”的教育建设方针。1958年9月,中共中央、国务院《关于教育工作的指示》提出“教育为无产阶级的政治服务,教育与生产劳动相结合”的教育方针。在长达十年的“文化大革命”期间,教育为无产阶级政治服务的功能不断被强化,学校成为无产阶级专政的工具,教育制度、教育秩序、教育生态遭受严重破坏。改革开放之初,伴随着中共十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)提出了“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育”的论断,强调教育为经济建设服务,其理论依据是邓小平在继承和发扬马克思主义科学技术是生产力思想基础上提出的“科学技术是第一生产力”的论断。由此,党和国家的工作中心转向经济建设。经济建设和发展生产依靠科学技术,发展科学技术依靠教育。从强调教育为政治服务,到强调发挥教育促进经济和社会发展的功能,无疑是历史性进步。
  但是,在具体的教育变革实践中,“为社会主义建设服务”的教育追求却与以追求GDP增长为核心的经济发展模式相呼应,逐步异化为以片面追求升学率和教育文凭为代表的效率主义教育发展方式。美国学者玛莎·努斯鲍姆(Martha Nussbaum)在批判当代教育的功利趋向时指出,“各国及各国的教育制度都在拚命追求国家的利润,都在轻率地抛弃民主制度生存所必需的技能。这种倾向若是发展下去,世界各国很快就会产生一代代有用的机器,而不能造就完整的公民——他们能独立思考,能批判传统,能理解他人苦难和成就的意义”[1]。这种效率主义所导致的教育失序、教育发展不均衡以及对学生身心健康的伤害,已有违教育改革的初衷。2012年11月,中共十八大提出“把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场”,“坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务”,“努力办好人民满意的教育”。教育作为培养人的社会实践活动,有着自身的发展规律;教育的社会功能,只有通过不断提高人的素质来实现;每一个人都有自身发展与自我实现的权利与期望,由此,办好人民满意的教育与促进人的全面而自由的发展有机地统一起来。2017年,中共十九大报告提出:“加快教育现代化,办好人民满意的教育”,不断促进人的全面发展。
  从立足教育为经济建设服务,强化教育的经济功能,“多出人才,快出人才”,到逐渐形成基于训练、考试、竞争的“育才”模式,到逐步转向“幼有所育、学有所教”的“育人”模式,教育改革的伦理基础已经发生根本性的转变,教育将逐步摆脱工具价值,回归育人本质,而将这一伦理价值落实到制度建设和教育实践之中,教育改革的任务仍任重道远。
  第二,教育制度变革的目的在于寻求规制与赋能之间的合适张力,激发教育活力。
  教育改革以来,一直在努力寻找突破规制,激发教育活力,这体现在三个层面:第一,在央地关系上,实行分级管理,调动地方政府办教育的积极性,同时强化地方政府的教育责任。1985年《决定》提出实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制,把发展基础教育的责任交给地方,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则;20世纪90年代,《中华人民共和国义务教育法》提出“分级办学,分级管理”体制,将农村义务教育的责任落实到乡镇,以调动地方办学的积极性,增强基础教育发展的动力与活力。第二,在政府与学校关系上,强调政府简政放权,扩大学校办学自主权。1990年代,《中国教育改革和发展纲要》的实施,对“政府宏观管理、学校面向社会自主办学”的教育体制中的政府与学校的办学权利与责任的划界,作了有益的探索,划分并规范举办者、管理者、办学者的权力与义务。“学校作为独立办学的法人实体,要依法充分行使自主办学权力”,“真正实行面向社会依法自主办学”。第三,在社会参与教育上,从积极鼓励和支持社会力量以多种形式参与办学,到实行管办评分离改革,鼓励和支持第三方专业机构参与教育监督和评价,健全第三方评价机制,增强评价的专业性、独立性和客观性。20世纪90年代以来,在办学体制改革上,“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”,同时,转变政府职能,“由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理”。在鼓励和支持社会参与教育方面,从发挥市场机制的单一经济作用,鼓励社会力量办学、多渠道筹措教育经费,到对民办教育实施分类管理策略,支持培育教育新业态,扩大教育需求与消费,支持引导社会力量为学校提供信息化课程包、实训实习、教师培训、管理支持、质量监测、就业指导等专业化服务,尤其强调积极培育第三方面社会专业组织,发挥其参与监督和评估教育质量与水平的作用。
  40年的教育改革,走过的是一条曲折探索而非线性递进的改革道路,在央地关系上,以基础教育分级管理为代表的政府间教育分权,曾导致教育管理的地方化倾向,从而导致教育事业发展差距进一步拉大;调动社会力量参与办学,也曾在“人民教育人民办”的口号之下,政府推诿教育责任,导致教育资源供给不足、教育乱收费现象严重,增加公众尤其是农民的教育负担;引入市场机制,也曾被片面地理解为“教育市场化”。教育治理过程中的分权与赋能,是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势,但是,由于教育利益关系的纷繁复杂,建立与完善教育制度体系,寻求规制与赋能之间的合适张力,是防止教育失序、持续激发各方教育活力的重要保障。基于寻求规制与赋能之间的合适张力的教育制度变革,旨在通过教育法治建设,规范各教育利益相关者的责权利,既维护教育的公正性与公平性,又有利于提高全体国民的文化素养、促进人的个性发展与富于个性特长的青少年脱颖而出;既规避威权政府管控过度导致缺乏教育生态活力,又规避放任市场导致的教育乱象。上述三个方面的变化力图形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。教育治理过程中的分权与赋能,是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势,但是,由于教育利益关系的纷繁复杂,建立与完善教育制度体系,寻求规制与赋能之间的合适张力,是防止教育失序、持续激发各方教育活力的重要保障。教育事业是国家的公共教育事业,政府需要综合运用法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导等政策工具,通过制定教育规划与教育标准、配置教育资源、监管教育质量,为学校提供教育服务,维护教育的公共性与公平性,引导、调节和监管教育事业健康发展。建立和完善不同层级政府、同级政府的涉教部门与教育行政主管部门之间权责关系,避免因“分级办学,分级管理”而导致的教育管理地方化,使教育事业发展依赖地方经济,区域教育发展失衡。在政府与学校、政府与社会组织之间的权责关系上,需要进一步建立健全教育行政权力清单和责任清单制度,明确不同教育利益主体的责权利及其法律依据,明晰教育事务实施主体、管理流程、监督方式;进一步完善从学前教育到高等教育各学段人才培养质量标准、学校办学条件标准、教师资格标准、教师教育标准等教育标准体系,建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整、贯通大中小幼的教育质量监测评估体系,以标准引领和规范教育事业发展。
  第三,教育制度变革的方法论,从重点突破,到全面深化,朝着系统设计和建构具有中国特色的社会主义制度体系迈进。
  改革开放以来,经济体制改革始于安徽小岗村农民包产到户的首创精神,教育制度变革则始于恢复高考制度释放出来的极大教育活力,两个领域的重大改革,虽都不是出于系统设计,但都意在通过破解当时社会高度集中的问题与矛盾,促进社会与教育发展。这种围绕特定历史时期教育事业发展面临的重点难点问题进行体制改革与制度建设的改革策略,成为此后教育改革方法论意义上的变革策略。1985年《关于教育体制改革的决定》、1987年《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》、1993年《中国教育改革和发展纲要》等,都侧重在管理体制和办学体制上进行改革;始于1996年的基础教育课程改革,始于2001年的农村义务教育管理体制改革,始于2005年的农村义务教育经费保障机制改革,始于2010年的国家教育体制改革试点,瞄准长期困扰教育科学发展的难点问题和社会期待的热点问题,进行重点突破。
  2013年以来,改革开放进入“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的“全面深化改革”的新阶段。教育改革开放需要系统思维、全局意识和全球视野,坚持改革力度、发展速度、社会可承受程度的统一。教育改革进入深水区、攻坚期,进入“深化教育领域综合改革”的新阶段,教育改革涉及面更广、关联度更高,破解深层次矛盾和问题难度更大,许多问题解决起来往往涉及多个部门职责、多种政策配套、多方利益调整,靠原有的单项改革或局部突破的办法难以奏效,需要在继续深入实施国家教育体制改革试点的基础上,用系统思维、全局意识、普遍联系的观点认识改革、加强改革的顶层设计,需要着眼于长效机制的构建,着眼于教育体制机制的健全,坚持问题导向、目标导向,统筹兼顾,改革不适应现实要求的体制机制、法律法规,推进管办评分离,构建政府、学校、社会之间的新型关系,统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革,不断提高教育治理体系和治理能力现代化建设水平。
    从重点突破的改革,到全面的系统的综合的教育改革,不仅包括教育系统内部的多因素复杂性,如课程改革必然涉及与教师素养及其教育教学方式的改革、涉及学校内部课程资源的建设与供给、涉及考试与评价制度的改革;而且包括教育系统与整个社会系统的协调发展,在某种意义上讲,促进教育与社会的协调发展,涉及的因素更多,而且由于改革的主导权并不在教育系统内部,改革的难度更大,这其中涉及国家治理制度、社会治理制度的深层次改革,例如,民办教育的健康发展,不能止于分类管理,需要税收制度、捐赠制度、会计制度等一系列制度的配套支持;破解高考难题,不能止于高考科目及其权重的变化,更需要国家选人用人制度的变革,真正将德才兼备、富有个性特长的青年人选拔、安置在合适的岗位上,从根本上破解“文凭社会”对考试与评价制度、学校教与学的过程的负面影响。
  改革开放40年的教育发展历程中,教育制度紧紧围绕不同历史时期教育事业发展需要,作出适时的调整与创新,维护制度化、实体化学校教育的秩序同时激发其内在活力,以保障和促进教育的现代化发展。展望未来,教育制度变革,正面临着教育需求与教育供给两方面的严峻挑战。从教育需求来讲,以往的教育制度变革,需要应对“让每一个孩子有学上”的需求;而今天以至今后一个较长的历史时期的教育改革,则需要应对“每个孩子都想上好学”的需求:公众的教育选择性不断加大,客观上需要提供能够满足公众个性化、多样性化选择的教育供给,因此,更加需要通过制度创新,激发学校、社会、市场的教育活力;从教育供给来讲,基于互联网、大数据、人工智能的教育形态正以其前所未有的生命力蓬勃发展,基于线上线下混合学习的新教育业态将对制度化、实体化的学校教育带来严峻挑战,旨在维护制度化、实体化学校教育秩序同时激发其内在活力的教育制度体系,同样面临严峻挑战。基于网络的学习资源使浸润式学习即时发生,处于现代化发展进程中的制度化、体系化、规范化的学校教育系统,其形态、结构与功能都将发生革命性变化,这一切都呼唤新的教育制度与教育治理机制。
  [本文系国家社科基金教育学重大课题“我国教育治理体系和治理能力现代化战略研究”(VGA160003)项目成果。]

参考文献:

[1] 玛莎·努斯鲍姆,肖津译.功利教育批判:为什么民主需要人文教育.北京:新华出版社,2017:2-3.



教育结构的变革需关注三大关系

田凤,中国教育科学研究院信息技术与数据分析研究所副所长


  教育结构与教育质量有着密不可分的联系,教育结构在宏观上影响甚至决定着教育质量。好的教育结构能够维系和支撑社会发展对人力资源的要求,满足不同人的多样化需求;不好的教育结构,不但不利于人和社会的发展,浪费教育资源,还可能成为社会的负担。这种情况早在30年前就引起了国际上注意。比如印度,1946年印度大学生人数是22.5万,到1983年增长了15倍,而基础教育方面却有65%的学生不到5年级就中途退学了。这种教育结构的失调,造成了大学生过剩、失业、人才外流严重的现象。具有广泛影响的《世界教育危机》一书曾经描写过这样的情景:“这些日子在加尔各答,任何西方商人都有可能在街上碰到谈吐优雅的青年向他打招呼,追赶着他的步伐,询问他是否正在找一个办事员或助手。”[1]
  2012年的韩国,高等教育入学率已经达到84%,也出现了毕业生大量失业同时技术工人严重缺乏的矛盾。为了化解这一矛盾,韩国教育部决定将高等教育入学率下调到73%,下降了11个百分点,以适应经济社会发展的需要。
  中国成功地避免了教育结构严重失调的问题,根据中国经济社会发展的步骤,不断调整结构,努力实现了数量、规模、结构、效益四者的平衡。中国教育改革开放40年的发展历史,从某种意义上说,也是教育结构不断优化不断变革的历史,在宏观上保证了教育质量的稳步提升。现在我们社会的发展变化已经对变革教育结构提出了新要求。

  教育结构可分为层次结构、类型结构、规模结构、布局结构、学科结构、专业结构等。义务教育与非义务教育、普通教育与职业教育、职前教育与职后教育的结构关系,是当前特别值得关注的教育结构关系,在整体上决定着教育质量和人力资源质量的未来。


义务教育与非义务教育


  改革开放之初,中国劳动年龄人口受教育年限不到5年,只有10%的儿童能上幼儿园,60%能上初中,20%能上高中,1%能上大学,在世界上排在100多个国家之后。家庭希望孩子有学上,国家希望“多出人才,出好人才”[2]。面对如此情景,《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)明确指出:“在教育结构上,基础教育薄弱,学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏,经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展,高等教育内部的科系、层次比例失调。”为此,中国政府决定,实施九年制义务教育,大力提高中国人口的受教育水平。1986年4月《中华人民共和国义务教育法》以立法的形式确定了中国实施九年制义务教育的目标。由于长期计划经济造成的大一统、齐步走的体制严重阻碍着教育的发展,中央决定,实行教育体制的重大改革,把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实行九年制义务教育,以县为单位实施“三步走”的战略。经过25年艰苦卓绝的努力,中国所有县级行政单位和省级行政区划全部通过普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收,人口覆盖率达到100%,完成了历史性的战略任务。中国用25年的时间,走过了美国用123年、英国用106年、日本用78年、韩国用49年才走完的“普九”之路。九年制义务教育全面普及以后怎么办?据联合国教科文组织的统计,目前全球200多个国家和地区中有180多个已经实现了不同程度的免费义务教育。发达国家大多普及了10年以上义务教育,其中经济与合作组织国家义务教育年限大多在12年左右。即使许多发展中国家也逐步实行了10年或以上的义务教育。2008年,世界义务教育年限平均为9.24年,中国低于世界平均水平。

  不难看出,义务教育年限是教育强国的重要标志。经济发展水平越高、教育竞争力越强的国家,其义务教育年限越长,相反,经济发展水平较低、教育竞争力不强的国家,其义务教育年限较短。目前我国经济总量已经位居全球第二,适时延长义务教育年限不仅有需要而且有可能。进行第二次基础教育结构变革的时机已经到来。同时可以考虑的是,面对我国地域辽阔、人口众多,各地区之间的经济、文化、教育等发展水平很不平衡的现实状况,着眼于促进教育公平和提高教育质量的双重目标,我国延长义务教育年限可考虑从农村到城市,从西部到东部,首先在经济条件落后和义务教育发展水平较低的农村和西部地区试点,逐步向城市和中部、东部地区延伸,反向发展,阻止贫困和落后的代际传递,整体提高我国的人力资源水平,加快教育现代化的实现。


普通教育与职业教育


  1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》要求:“调整中等教育结构,大力发展职业技术教育。没有一支劳动技术大军,先进的科学技术和先进的设备就不能成为现实的社会生产力。但是,职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节。一定要采取切实有效的措施改变这种状况,力争职业技术教育有一个大的发展。……力争在5年左右,使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数,扭转目前中等教育结构不合理的状况。”20世纪80年代初的中国中等教育结构非常单一,“普通高中毕业生除少数升入大学外,每年有数百万人需要劳动就业,但又没有任何专业知识和技能;同时,各行各业亟需技术力量,对招来的新工人还得进行二、三年的学徒培训,影响劳动生产率的提高”[3]。1985年教育体制改革要求大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数,并把构建结构合理且与普通教育相互沟通的职业教育体系作为普职结构调整的重要目标。到1990年底,中等职业技术学校由1978年的4773所增长到8173所,普通高中与中等职业技术学校的招生比由1980年的3.7:1调整到1.1:1,高中毕业生的就业能力和新增劳动力的质量双双提高。之后,我们一直强调普通教育与职业教育的比例大体相当。但是,到了本世纪特别是近10年来,各地对高中普职比例大体相当越来越感到无法实现,家长对子女升入普通高中的愿望越来越强烈。
  改革开放之初,中国还是一个农业大国,70%的人口在农村,80年代初第一产业、第二产业、第三产业占GDP的比例分别是30.1%、48.5%、21.4%。40年来,随着生产水平的提高和城镇化的推进,到2016年,中国城镇化率已超过55%,三大产业占GDP的比例变化为8.6%、39.8%、51.6%。在产业结构调整中,中国经济发展对人力资源的需要也发生了相应变化。顺应这种要求,中国的教育结构必然需要发生相应变化。

  是继续坚持高中阶段职业教育与普通教育的比例大体相当,还是集中优质资源办好一部分职业高中,着力提高职业教育质量,使职业高中成为老百姓的志愿选择?职业教育的重要性受到政府和社会的高度重视,但毋庸讳言的是,职业教育总体上仍然处于政府热民间冷的状态。从理论上讲,职业教育和普通教育只是类型不同而非等级之分,但事实上职业教育仍然存在二流教育的嫌疑。尽管近十年来职业教育经费大幅增加,高中阶段职业教育和普通教育的生均经费已经相差不大,但由于欠账太多,标准不同,不利于职业教育发展的政策限制远未全部消除,职业教育离受人尊敬、成为人们志愿选择的目标还非常遥远。在高等职业教育阶段,差距更大。在高中阶段第二次优化职业教育与普通教育结构的呼声与日俱升。目前,我国高中普及率已经达到87%,高等教育入学率已经达到47%,高等教育已经成为基础性学历。变革普职比的条件也越来越成熟。那就是不再强调职业教育与普通教育的具体比例,而是各地根据具体情况,根据经济社会发展和人力资源的实际需要,集中力量办好一批高质量、服务于经济结构产业结构转型升级需要的职业学校,调整政策、压缩数量、提升办学层级(可以考虑以地级市为主体),制定反映现代产业发展需要的职业教育办学标准,增加财政投入,降低收费标准,使职业教育成为受人尊敬、自愿选择的教育。


职前教育与职后教育


  当今世界,科学技术日新月异,社会发展的速度日益加快,一朝受教终身受用的历史已经一去不复返了。终身教育、终身学习已经成为现代社会的基本特征。
  自20世纪60年代中期联合国教科文组织提出终身教育的概念以来,至今已经50多年,在联合国和国际组织的大力提倡、推广和普及下,终身教育已经成为世界共识和很多国家改革教育制度、构建教育体系的指导思想。我国最早在中央文件中出现终身教育的概念是在1993年《中国教育改革和发展纲要》中,1995年《中华人民共和国教育法》首次明确指出要“建立和完善终身教育体系”。2015年《教育法》修正案将“成人教育”修改为“继续教育”,很多地方制定了地方终身教育法规。扫盲教育、岗位培训、干部教育、老年教育、成人学历补偿教育取得了巨大成就。全国每年培训人数逐年递增,从上世纪80年代的几十万人提升到现在的上千万人,成人继续教育总人数数以亿计。但是,终身教育与国民教育始终是两张皮,学校教育与非学校教育分离,正规教育与非正规教育分离,体制内教育与体制外教育分离,终身教育有碎片化、补充性、低水平之嫌。
  全球最具影响的教育报告《学会生存》早在1972年就指出:“终身这个概念包括教育的一切方面,包括其中的每一件事情,整体大于其部分的总和。世界上没有一个非终身而非割裂开来的‘永恒’的教育部分。换言之,终身教育并不是一个教育体系,而是建立一个体系的全面组织所根据的原则,这个原则又是贯穿在这个体系的每个部分的发展过程之中的。”[4]经济与合作发展组织(OECD)的研究表明,在2008年以后的经济危机过程中,欧洲年轻人就业率普遍下降,员工收入普遍降低,但高技能工人的收入反而提升。在经济、科技、人口等多种因素中,一个国家的核心竞争力最重要的是在职人员的劳动技能和对在职人员新劳动技能的培训水平。劳动技能能不能发展,在职人员能不能掌握新的劳动技能,是一个国家的核心竞争力。可是在我们现在的教育结构中,对终身教育尚缺乏明确的法律规定,其在教育系统中处于边缘化的状态,经费、人员、主管责任等还都非常模糊,在财政预算中甚至还没有明确的科目。如何深化对终身教育的认识,强化职前教育与职后教育的一体化,具有更加宏观的结构变革意义。
  在充满不确定性的未来,落实以人民为中心的发展思想,需要把满足人的全面发展作为出发点,从注重知识和技能的训练转变到更加注重可持续的终身学习能力培养上来,特别是要注重批判性思维、创新能力、合作与交往能力、信息能力等核心素养的培养,形成以学校教育为主的多元化教育主体,提供更加丰富、灵活和个性化的教育供给,打通校内校外、线上线下、职前职后教育的壁垒,发展多种形式的继续教育,调动和发挥不同办学主体的积极性和主动性,形成多种形式互补、系统完备的终身教育体系。

参考文献:
[1] 菲利普·孔布斯,赵宝恒、李环等译.世界教育危机——八十年代的观点.北京:人民教育出版社,1990:220.
[2] 何东昌.中共中央关于教育体制改革的决定.中华人民共和国重要教育文献(1976-1990年).海南:海南出版社,1998:2285.
[3] 何东昌.关于中等教育结构改革的报告.中华人民共和国重要教育文献(1976-1990年).海南:海南出版社,1998:1855.

[4] 联合国教科文组织国际教育发展委员会,华东师范大学比较教育研究所译.学会生存.北京:教育科学出版社,1996:223.



以权利制约权力:教育改革40年的法治命题

申素平,中国人民大学“杰出学者”特聘教授、教育学院副院长


  法治是教育改革的基础和重要内容。改革开放40年,我国从1978年十一届三中全会提出民主法制、1999年将“实行依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法,再到2014年十八届四中全会提出“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,完成了从法制到法治的话语体系转变。历经人治与法治、法制与法治两次大的理论论争之后,法治的价值和内涵日渐明晰。
  法制(rule by law)是法律制度(系统)的简称,它包括以法为核心的整个法律上层建筑系统,是起法律调整作用的实体工具。法制本身是中性词汇,是对一国法律制度完善与否的客观事实判断。法制建设以立法为核心,着重于法律规范数量的完备性,强调有法可依。法治(rule of law, Rechtsstaat)则不同。亚里士多德在《政治学》中提出了法治的经典定义:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”除了法律制度的完善,它还要求政治民主和普遍守法,以法律规范保障人权与限制公权力,使法成为规范国家生活的唯一准则。同时,作为准则的法也应具备普遍性、预期性、公开性、明确性、稳定性等特征,符合自由、平等、公正、民主、限权、违宪审查、审判权相对独立等基本价值。此即“良法之治,或者实质意义的法治国”[1]。相对于侧重立法的“法制”,“法治”更强调立法、法的实施、法的监督与保障、守法及党内法规完善全环节的联动效应,从而展现出一个完整的中国社会主义法治体系。[2]法治概念的提出及其内涵的确认深刻影响了我国的教育改革。改革开放初期,我国教育领域缺乏基本的法律规范,全国没有一部教育法律,政府依赖政策和行政命令对教育进行直接管理。1980年,作为改革开放重要成果的《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)颁布,拉开了我国教育立法的序幕。1995年《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)颁布,确立了教育领域的基本法。经过40年的立法活动,形成了一个以宪法教育条款为中心,《教育法》为基本法,涵括教育部门法、教育行政法规、地方性法规和教育规章在内的教育法律体系,初步实现了教育领域的“有法可依”。这是我国教育领域法治建设最为重要的形式成果。
  法治是价值和形式的统一。从法治的视角看,40年教育改革的核心命题就是在法治理念下重新确认和配置教育主体的权利(权力)和义务(责任),在此基础上重构国家与公民,政府、社会与学校,学校与师生等多重法律关系,以权利制约权力。
  在国家与公民的教育关系中,宪法第四十六条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”作为宪法确认的公民基本权利,受教育权在教育诸权利中具有优先的价值。保障公民受教育权,促进每一个人自由而全面的发展,是教育法治的重要目标,也是教育改革和发展的目标所在。法治目标的确立决定了国家和公民在教育关系中的地位,即公民享有受教育的权利,国家承担保障公民受教育权的义务。从“人民教育人民办”到“人民教育国家办”理念和口号的变化,正是从权利与责任关系的角度对国家与公民教育关系的厘清。在这个意义上,40年来我国不断改革发展教育事业,普及九年义务教育,积极发展职业教育和高等教育,强化政府在学前教育中的责任,都是在履行满足公民不断发展的受教育权利需求的义务。
  立法是反映国家与公民关系的一个重要观察视角。在改革开放初期,我国教育立法主要体现为管理型立法。以改革开放后第一部教育法律《学位条例》为例,在经历两次夭折后却在改革开放后“闪电式”出台,是与当时对人才高度渴求而人才培养制度严重缺乏的背景息息相关的,其立法从一开始便显示出明确的实践性面向:解决国家建设在教育方面缺乏规范依据的现实难题。这也决定了在相当长的时期内,我国教育立法的目的主要是为了能让教育更好地为社会主义现代化建设服务。以《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)为例,1986年该法第一条指出:“为了发展基础教育,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法和我国实际情况,制定本法。”其立法目的突出了国家发展义务教育的意志,显示出很强的管理型立法的特征。管理型立法在我国教育改革和法治建设的初期具有历史阶段的合理性,但随着整个社会法治理念的转换,单纯强调通过法律为国家教育发展服务的立法目的已不能满足法治建设的要求,权利保障的价值取向开始为立法所吸收。在此背景下,2006年该法修订时,新《义务教育法》第一条明确规定:“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利,保证义务教育的实施,提高全民族素质,根据宪法和教育法,制定本法。”在国家与公民的教育关系中,公民的受教育权得到优先对待。
  在政府、社会与学校的关系上,扩大学校办学自主权,使学校成为面向社会自主办学的法人实体,完善学校法人制度是40年我国教育体制改革的主线。政府、社会与学校的关系本应是一种三角形关系,但在改革开放之初,这个三角形关系实际上成为了一种直线形关系,学校与社会的关系被政府居中隔断,学校和社会仅与政府发生关系,彼此并不直接关联。在政府与学校的关系中,居主导地位的是行政隶属关系,政府对学校的各方面事务进行直接行政管理,学校没有自主地位。同时,在中央与地方的关系中,中央的权力过于集中,中央与地方的教育权力与责任配置也明显不当。在此背景下,从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》率先提出简政放权,到1995年《教育法》和1998年《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)确立学校的法人地位,规定学校的办学自主权,及至立法确认地方政府的教育统筹权以及完善学校治理结构,是在沿着法治轨道逐步推进教育治理体系和治理能力的现代化。
  通过教育法确立学校的法人地位在重构政府、社会和学校的关系中具有核心的地位。确立学校的法人地位,首先意味着承认学校具有独立的民事主体资格,享有独立的民事权利与义务,能够自主地从事民事活动,与社会更为自由地建立民事关系。这也就意味着,学校在面向社会从事民事活动时,不再需要时时事事征得政府同意,因此在很大程度上也改变了其与政府的传统关系。其次,公立学校的法人地位还不仅仅是一种民事主体资格,也包括其在公法上的特殊主体资格。也就是说,在民事活动之外的教学、科研、教师及学生管理等公法领域,学校也具有独立的主体资格,属于公法上的特别法人。特别是《教育法》第二十九条和《高等教育法》第三十二条到第三十八条明文规定了学校的自主权,学校行使这些公法权利时也具有了自主的地位,政府理应在法律规定的权限范围内通过法定方式对学校进行公共管理和监督。这是以法治化为基础构建政府与学校新型关系的重要要求。
  在学校与师生的关系上,教育改革逐步确立了师生的权利主体地位,学校管理权力开始受到法治规范,学校内部纠纷从不可诉到逐步可诉,依法治校成为重要目标。在传统的学校内部关系中,师生权利不被重视,其既无法律规定,受损时也无法获得司法救济,学校在某种意义上处于法治的真空地带。随着教育立法加快,这一状况逐步得到改变。1993年《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)规定了教师的专业人员地位及其权利,1995年《教育法》第四十三条规定了学生权利,师生权利在立法上开始得到承认。但仅有立法并不足够,法定权利能否实现还有赖于法律是否得到有效实施。以婚姻自主权为例,公民法定的结婚年龄分别是男不早于22周岁、女不早于20周岁,然而对学生而言,各校基本沿用“25岁以下不准结婚,擅自结婚者,一律退学。26岁以上的,经本人申请,学校批准,方能结婚”的规定,这一状况直到2005年教育部修订《普通高等学校学生管理规定》之后才得以彻底改变。
  在立法取得进展之后,如果法律缺乏有效的实施机制,特别是如果司法不能通过权利救济实现定纷止争,那么法治的价值将大打折扣。在历经教育纠纷可诉与不可诉的广泛争论和司法徘徊之后,1998年田永诉北京科技大学案终于开启了学生诉学校的大门。法院指出:“在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。”从司法的角度确认了学校及其与师生法律关系的性质以及其纠纷的可诉性。此后,教育诉讼的范围逐步扩展,教育诉讼的案件数量和类型逐渐增多。[3]司法对教育纠纷的介入,极大推动了师生权利保护和学校权力规范化的水平。
  40年中,我国教育法治建设始终立足中国实践,坚持着历史、价值与实践的逻辑统一。在强调教育为社会发展服务的时期,教育法主要体现着便利行政管理的价值取向。而随着国家法制建设向法治建设的转变,以权利制约权力的理念开始进入教育领域,并在立法、执法、司法等领域逐渐得到深化。从法制到法治的变化,要求教育改革不能单纯地依赖制定法律规范,而应在权利本位与程序正义的法治理念指导下,注重对基础权利的保障,强化对行政管理权力的制约,强调程序正义与公平,并逐步发挥司法的力量,在解决权利纠纷(公平)的同时实现高效治理(效率)。十八大以来,尤其是十八届四中全会后,法治中国、国家治理体系与治理能力现代化、全面实现依法治国等相继被提出,如何完善教育法治体系,进一步提高教育立法质量,改革教育行政执法体制,扩大司法审查的范围,增强全社会的守法意识,以法治方式实现教育治理体系与治理能力现代化,成为新时代教育法治建设努力的方向。
    [本文系北京教育法治研究基地-中国人民大学基地研究成果。]

参考文献:
[1] 陈新民.德国公法学基础理论(增订新版·上卷).北京:法律出版社,2010:105.
[2] 王旭.“法治中国”命题的理论逻辑及其展开.中国法学,2016(1).

[3] 黄硕、申素平.我国高等教育领域中特别权力关系的变迁史考察.中国人民大学教育学刊,2014(4).



从高度集中到放管结合
——改革开放40年高等教育的体制改革

荀渊,华东师范大学高等教育研究所研究员、博士生导师


  改革开放40年来,体制改革始终是高等教育改革与发展的重中之重,其主要特征是为了适应社会主义市场经济体制的建立与完善,通过中央政府逐步向地方政府放权,两级政府逐步向高校、社会放权,确立了政府主导、社会(市场)参与、高校自主办学的高等教育新格局。作为政府管理体制改革的一个重要方面,高等教育的权力下放主要目的是释放地方在高等教育投入、管理等方面的积极性,激发高校在教学、科研、服务社会等方面的活力,引导社会参与举办高等教育。与此同时,政府管理高等教育的方式也从直接管理逐步转向以立法、评估、监督等手段进行间接管理,推进放管的有效结合。可以说,改革开放40年间高等教育的体制改革,一直贯穿着一条重要的主线,那就是简政放权,并在此基础上探索实现放管结合。如果说前者重在放权,包括放权给谁、放哪些权,后者则重在放权后如何管以及如何实现放管的有机结合。当然,从高等教育体制改革的进程看,简政放权是前提,而放管结合则是目标,二者又总是交织在一起。
  从简政放权看,首先是中央政府把高等教育的财权、事权等管理权力下放到省级政府,从而逐步确立了中央与地方两级管理、以省级政府统筹为主的新体制。高等教育权力下放是中央向地方、社会进行权力下放改革的一个重要组成部分。改革开放初期,高度集中的计划经济和全能型政府管理模式被认为是阻碍经济发展的主要因素:中央政府管得过多、管得过死,不但不利于建立健全社会主义民主制度,而且不利于调动地方、企业和人民群众的积极性与创造性。从率先启动的经济体制改革强调放权给地方、企业,到经过多年探索于1994年实施分税制,中央循序渐进地推进着向地方、社会的权力下放,同步下放的也包括举办、管理高等教育的权力。在这一过程中,由于政府机构改革取消了大部分政府部门直接管理经济的职能,部门办学的体制性基础也被打破,由此开启了延续近20年的高等教育布局结构调整,将大部分部属高校划拨至地方管理,改变了高等教育中多头领导、条块分割的局面,逐步形成了以教育部为主的中央与地方两级政府举办、管理高等教育并以省级政府统筹为主的新体制。为规范中央与地方的高等教育权力界限,1998年颁布实施的《高等教育法》对两级政府的权责关系进行了明确规定,在此基础上,2014年教育部下发的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》进一步强化了省级政府在经费投入、发展规划、招生计划与考试、专业设置、资源配置、人事管理、学位授予、质量检查与评估等方面的高等教育统筹权。当然,这一改革进程并非一帆风顺。一方面,由于对地方行使下放后的权力缺乏必要的规范和监督,地方也在行使自主权过程中缺乏可借鉴的经验,容易出现一放就乱的局面,导致中央往往在放权时更加谨慎,乃至权力收放反复的现象频发;另一方面,政府管理高等教育的模式没有发生根本性的变革,审批制、项目制等直接管理的手段仍较为通行,使得两级政府的权限又往往交织与混杂在一起。当前正在深入推进的行政审批改革,显然有利于加速中央向地方的权力下放进程。
  其次是政府将办学自主权逐步下放给高校,高校开始面向社会自主办学。与经济体制改革决定下放企业经营自主权的目标大致相似,给高校下放办学自主权,就是要激发高校办学的积极性,实现高等教育的内涵式发展。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》正式提出扩大高校办学自主权,规定高等学校拥有教学、科研、招生、人事、财务与国际交流等六个方面的自主权,到1998年《中华人民共和国高等教育法》以法律形式明确了高校在招生、教学等7个方面的自主权,到2014年《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》扩大了高校在选拔学生、调整优化学科专业、开展教育教学活动、选聘人才、开展科研活动、管理使用财产经费和扩大国际交流合作等七个方面的自主权,再到2017年《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》进一步扩大了高校在职称评审、资产处置等方面的自主权,高校拥有了越来越多、越来越大的办学自主权。当然,不可否认的一点是,不管政府下放哪些办学自主权给高校以及高校如何行使这些自主权,由于迄今为止政府依然遵循着对高等教育方方面面都要进行规划、指导的管理思维,高校的办学过程始终不可避免地要受国家相关政策的约束,甚至在教学、科研等微观领域也要遵循政府政策确定的改革与发展的方向。此外,为把高校办学自主权落到实处,2010年前高校重点推进了以后勤、人事、科研、招生、就业等为主的内部管理体制改革,2010年后则着力推进以章程为核心的现代大学制度建设,推进高校内部治理体系的完善。而且这一改革进程同样是在政府教育主管部门推动下逐步推进实施的。
  最后是政府将高等教育的办学权力下放给社会,形成了高等教育多样化的办学格局。改革开放后,随着市场经济体制改革的推进,劳动力市场对人才需求趋于多样化,为了弥补政府财政不足、更好地满足日益增长的高等教育需求,与经济领域鼓励私营经济、个体经营相一致,政府开始将投资举办高等教育的权力也下放给社会,并且经历了从默许发展到鼓励支持、规范发展的转变。从1993年的《民办高等学校设置暂行条例》到1997年的《社会力量办学条例》、2003年《中华人民共和国民办教育促进法》,再到2016年后《民办教育促进法》的修改和《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律、文件的颁布,都意在规范、引导、鼓励、支持社会力量参与办学,从而也为民办高等教育发展创设了稳定的制度环境。在这一过程中,从高校办学主体的角度,出现了由政府单一办学向政府、社会团体、个人多元化办学的转变,高校办学类型、分类标准日趋多样化。同时,在社会资金参与高等教育办学过程中,还出现了校校联合、校企联合、银校联合等多主体联合投资办学形式,社会(民间)资本通过借贷、股份制、托管制、合作制等资本组合模式进入高等教育,不仅参与了高校基础设施建设与后勤的经营管理,而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域。此外,公办高校也积极面向市场、社会办学,在后勤社会化、校企合作、校地合作、产学研一体化、产教融合等方面开展了积极的探索与实践。
  从放管结合看,其核心是转变政府职能、建立服务型政府,目标是推进高等教育治理体系与治理能力现代化。在计划经济体制下,政府通过指令性计划和直接的行政手段对高等教育进行管理,相应地政府公共服务的职能和角色较为淡化。从《中共中央关于经济体制改革的决定》提出政府要“简政放权、服务社会”,到党的十四大报告提出“政府的职能,主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督”,经济体制的深入推进使得国家开始重新定位政府的职能与角色。《中国教育改革和发展纲要》在教育改革领域同样提出“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理”。
  之后,自1998年《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能起,2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府改革的目标,党的十六届六中全会则对建设服务型政府进行系统论述,十七大进一步从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度进一步阐述了建设服务型政府的基本内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是进一步明确:“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”此后,国家先后颁布了一系列改革文件,包括《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》《关于深化教育体制机制改革的意见》等,改革的重点是深化教育行政审批制度改革、实现放管结合和推进政府服务改革。《关于深化教育体制机制改革的意见》更是明确提出要“把该放的权力坚决放下去,把该管的事项切实管住管好,加强事中事后监管,构建政府、学校、社会之间的新型关系”。
  分析上述一系列政策文件可以发现,如果说以大幅度削减行政审批事项的目标依然是简政放权的话,那么作为建设服务型政府的一个重要抓手,放管结合的核心是在放权后如何去管的问题。这里的管,显然不是之前的“管理”的“管”,而是“监管”的“管”。对于中国的政府管理模式改革而言,这是一次根本性的变革。从目前的策略看,放管结合是按照坚持放权与加强监管同步推进的。从放权的角度看,以行政审批权的下放为抓手,持续推进权力向省级政府、向高校的下放;从监管的角度看,政府将着重从加强党对高校的领导、加强高校制度建设与自我监管、加强事中事后监管、强化审计监督、强化信息公开与社会监督等方面加强对高校办学行为的监管。
  显然,基于建立服务型政府的目标,政府将持续减少对高校办学微观领域的干预,在将高等教育管理权下放给地方、高校办学自主权下放给高校的同时,以事前、事中和事后监管的形式管好政府应该管的事项。以2017年颁布的《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》为准绳,2018年国务院督导委员会开始对省级人民政府履行教育职责开展评价,就是对省级政府落实教育管理责任进行监管的一个重要例证。而对高校的财务审计、科研经费审计、高校主要领导离任审计等一系列面向高校的监管改革也正在实施之中。
  从中长期的改革目标看,在与政府管理模式的改革目标、步骤保持一致的前提下,高等教育领域的简政放权、放管结合要彻底改变过去“一统就死”“一放就乱”的局面,就必须基于改革开放40年高等教育体制改革的实践探索和有效经验,进一步明确中央政府、省级政府和高校的权责界限,同时创新政府管理方式与手段,以更多的间接管理而不是直接管理来减少乃至完全消除对高等教育微观领域各事项的干预,切实落实高校自主办学权,鼓励社会力量举办高水平大学,从而构建起政府、高校与社会的新型关系,全面推进国家教育治理体系与治理能力的现代化。
    [本文系教育部人文社会科学规划基金项目“共同治理视角下高校学术管理制度与决策机制改革研究”(12YA880142)阶段成果。]



可选择的多样性:教育强国的内在要求

柯政,华东师范大学课程与教学研究所副所长、教授


  能“领跑”才算得上教育强国,而“领跑”和“跟跑”很不一样,它是有巨大风险的,因为很多时候我们并不知道什么样的教育就是好的。所以,对“领跑者”来说,安全比速度更重要。要确保大国教育发展的安全,最可靠的办法就是增强多样性,保护和支持各地探索各种合理的教育改革。改革开放40年,为了解决发展不平衡问题,我国开启了一场从整齐划一到多样选择的课程改革之路。今天,一方面发展不平衡问题依旧存在,另外一方面,增加了增强多样性、保护大国教育改革安全的新需求,我们比历史上任何时候都更加需要多样化、可选择的课程改革。


“领跑”容易有方向错误的风险


  党的十九大报告提出要建设教育强国,而且把它看作是中华民族伟大复兴的基础工程。这为我国教育事业发展指明了方向,也极大地鼓舞了教育界人士的信心和干劲。教育强国的指标有很多,但其中一条毫无疑问是基础性的,那就是能够“领跑”。而“领跑”和“跟跑”是很不一样的,“跟跑”只有速度慢一点的问题,而“领跑”则有犯方向性错误的风险。
  40年改革开放,我们教育取得了辉煌成绩,对此我们要有足够的信心,要有教育自信。但我们不能因此变得盲目自大。在过去一段时间,我们教育发展是成功的,看上去也越来越强大,如果整个时代大环境没有发生变化,我们的确有足够的信心和理由来期待和迎接教育强国。但问题是,那个让我们迅速发展的时代环境是不是正在走向结束?如果时代环境发生了重大变化,我们根据现有体制、机制和路径培养出来的人才是否可以适应新时代,至少不会被淘汰?这才是建设教育强国首先要思考的问题。
  过去几十年,我们教育发展有一个非常明显的特征,那就是在保持中国特色的前提下,积极学习借鉴西方发达国家的经验做法,简单说就是“跟跑”。几乎所有的重大教育决策出台之前,我们的领导人都会了解和研究别人是怎么做的。与其他领域的改革开放一样,这种“政策借鉴(policy borrowing)”为我们节省了大量的学习成本。也就是说,那时我们大体的发展方向是清楚的。但现在这种情况发生了明显的变化。随着我们的发展,我们在一些方面已经迅速赶上。甚至曾经的偶像,开始转过头来向我们学习了。另外,我们也越来越发现,西方国家的很多做法不适合我们,我们需要构建自己的发展方向和标准。简单说就是要开始“领跑”了。
  但我们一定要清晰地认识到,对国家来说,从“跟跑”到“领跑”并不是一件很浪漫很荣耀的事情,它是一件高风险的事情。我们必须在没有其他国家引领的情况下,准确判断教育的发展方向,而这不是一件容易的事情。对领跑者来说,安全比速度更重要。
  首先教育的作用机制相当复杂。虽然很多人都觉得自己可以对教育说上一两句,但事实上教育问题的复杂性远超出大部分人的想象。我们对什么样的教育是有效的,特定的教育会出现什么样的后果以及这背后的作用机制其实都是不清楚的。我们目前所积累的有关教育改革应该怎么做的知识依然是非常少的。
  其次是教育效应具有滞后性,我们很难根据短期的效应来判断某种政策选择的效果并作出及时的调整。我们可能在很多领域,比如经济领域也没有掌握很完备的知识,但经济领域的指标相对比较即时,5年甚至2—3年就可以显示出来。而教育是一项百年树人的工程,没有几十年时间,我们很难判断此刻的政策效果是因为改革不到位还是因为政策本身原因造成的。

  我们开始“领跑”的时候又恰恰是一个不确定性迅速增加的时代。与之前的社会结构环境变化速率相对较慢不一样,随着互联网技术的发展以及新一轮科技浪潮呼之欲出,当前及未来一个历史时期将进入一个变化速率非常快而且变化方向不确定的时代。这种不确定和变化速率远远超出了人们的想象。在今天看来还近乎天方夜谭的事情,可能五年之后就会实现。今天被认为是前沿的、先进的理念,可能过几年就被认为是方向性错误。科举制虽然一时强大,但终因不适应时代被淘汰。可能很多读者会认为这个比照有点牵强,毕竟那是几千年的事情。但在今天,时空大幅压缩,可能也就是十年二十年的事情。试问,现在有几个人能想象没有智能手机、微信的时代?事实上,这个感觉遥远的时代,也就是10年前。


增加多样性是最好的风险控制器


  如果非要把中国的基础教育与美国的基础教育做一个“理想类型(ideal type)”比较的话,我认为,未来中国教育最大的挑战不是教育公平,也不是教育质量,而是教育的多样性。在不确定性不断增强的未来,没有足够的多样性,教育安全很难保证,因为我们不知道未来到底哪一种人才、哪一类知识才是最好的。在教育这个事关长远的问题上不能靠“赌博”。
    我们的教育管理体制是高度一体化的,存在的问题是“千校一面”。这种管理机制在“跟跑”阶段,事实上是没什么大问题的,甚至还有优势。因为高度一体化,我们的管理成本低,某一个学校在某一方面创新,可以很容易地通过各种渠道传递给另外的学校、地区,而后者也因为在很多地方具有高度相似性,借鉴起来也会容易很多。只要我们有一个比较能干的领导者,就可以比较迅速地提升广大区域的教育质量,特别是当我们以平均数来表征教育质量的时候。因此,《超越上海》一书的作者马克·塔克认为这是上海之所以取得如此成功的一个重要经验。[1]
  但在新时代,要自己去“领跑”,再这样做是风险很大的。在一个不确定性非常大的时代,基于部分领导、专家的意见,拟出一个看似非常合理的方案,然后号召大家往一条道上走,这是有相当高的风险的。万一方向错了呢?毕竟对我们这样的国家来说,不能在教育上犯不可逆转的重大错误。
  可靠的做法就是,在维护国家统一的教育制度框架下,保护和支持各地方进行探索试点。简而言之,就是要增加教育的多样性。这样做有多方面的好处。首先,有多个方案,那就可以给国家提供一个评估各方案利弊的机会,“试点”才有意义,大局犯错误的概率也就会降低。其次,有了足够的多样性,那么“制度化”的压力就会减轻,教育创新的压力就会减少,教育体制就有活力。第三,有了多样性,就不会“把所有鸡蛋都放在同一个篮子里”,即使某个改革方向(哪怕是主流的改革方案)多年后被证明是错误的,也不会造成全盘兼输。
  从生物进化论的角度来看,物种有了多样性,才可以更好地应对外在环境的变化,才有更高的存活能力。与生物所面临的环境一样,社会环境的变化往往也是无法预测的,在今天看来是最优的方案,可能因为某些偶然、必然的事件,突然变得非常劣势。恐龙的灭绝就是一个很好的例子。我们的教育又何尝不是这样?我们现在说核心素养,在讨论哪些人是21世纪亟需的人才,可是真的是这样吗?今天我们以马云这样的成功人士为模板制定未来人才需求,但马云在接受教育的时候,我们是这样认为吗?我们可以而且也应该支持这种顶层设计,但如果把全国各地的教育发展命运都建基在这样的模型之上,事实上是非常危险的。

  我们无法确定哪种教育模式、方向就是对的,要求大家都跟着这个模式、方向去走。但只要有多样性的土壤,那么各种可能合理的模式、方向就会诞生出来。这样做可能会牺牲某种效率,但它能够让我们走得更加安全,它会使我们作为一个整体更加有效地应对变幻莫定的外在环境。多样性不是为了多样而多样,而是在一个不确定性增加、别国经验越来越难以模仿的新阶段,为了中国教育尽量减少犯不可逆转重大错误的一个战略保障。


坚定不移地坚持多样选择的课程改革方向


  教育领域不可逆转的颠覆性错误风险,主要是集中在课程改革领域,因为学生一旦被教会了以后被认为是错的或者是落后的知识之后再难被清洗。那我们怎么保证在这个问题上不犯颠覆性错误呢?在笔者看来,最可靠的还是增强多样性,而不是一批人设想好他们认为好的内容,然后让大家都学这样的内容。历史无数次告诉我们这不可靠。当然,这个多样性必须是有足够质量保证的多样。简单说,但凡是不能形成共识又有充分理论和事实依据,而且又不直接关乎国家意识形态安全的领域,都应该容忍多样性。有了这种多样性,即使在某些方面出现了点误判,我们也还有保障,不至于不可挽回。再者,多样之后就会有选择、有竞争,对提升整体质量也有好处。
  事实上,这也是过去40年中国课程改革发展走过的道路和基本的价值诉求。课程改革其实就是重新给学生选择、分配和编排学校知识。课程改革不仅仅是技术问题(它显然非常重要,没有大量的诸如心理学、学习科学的进步,我们不会知道怎么编排知识最有利于学生学习),它还是一个重要的社会、政治问题。特别是国家如何选择和分配它认为重要的知识,非常清晰地体现了这个国家的价值观和权力运作机制。从整齐划一到多样选择,就是过去40年中国课程改革的发展主线,它见证了国家的进步和发展。
  如果要给1978年中国课程状况进行总体描述的话,最核心的关键词就是整齐划一,学生学什么、怎么学以及学得怎么样基本上都是由国家定制。当时,国家统一规定了教学内容,全国同龄学生几乎都学习同一本教科书;也有一套强大的教研系统来帮助和督促全国教师如何把教学过程进行标准化(如每篇文章应该教到什么程度,用多少课时教,提供哪些教辅材料等等);也恢复了曾用很长时间逐渐建立的、但一度遭到破坏的统一高考制度,以对哪些学习结果是重要的做出统一的衡量。简而言之,无论是课程内容还是课程的实施方式以及评价标准都是国家给定的,它们之前互相依赖和强化,整齐划一的课程体系相当成熟、成型。这跟当时国家刚刚结束“文革”,一切以维护稳定和恢复秩序为首要考虑是完全符合的。
  过了几年,秩序稳定,经验和自信增加,国家正式开始多样化的课程改革。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》明确提出“由于我国幅员辽阔,经济文化发展很不平衡,义务教育的内容应该因地制宜,有所不同”,从此开启了课程多样化的改革历程。第一步是教材的多样化,改革原来的教材统编制,实行教材审定制,把原来的“一纲一本”改为“一纲多本”或“一标多本”,教材的多样性、选择性有了实质性地发展。2001年新课程改革再进一步,不再把课程改革局限于教材的更换,而是对课程目标、教材、教学、评价和管理制度等系统各核心要素进行了整体改革。自此之后,三级课程管理、校本课程、用教材教而不是教教材、综合实践活动课程等概念和制度纷纷出台并成为热词,多样性、选择性的课程改革进一步夯实。

参考文献:

[1] 马克·塔克,柯政译.超越上海:美国应该如何建设世界顶尖的教育系统.上海:华东师范大学出版社,2013.



制度创新:民办教育发展的根本动力

董圣足,上海市教育科学研究院民办教育研究所所长、研究员


  改革开放以来,服从服务于国家经济建设和社会发展需要,为了加快教育事业发展,革除长期实行计划经济所导致的办学体制单一、办学活力不足、办学效率低下等弊端,在坚持教育公益性原则下,党和政府一直致力于构建“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制”,推动形成“以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展”的格局,以调动全社会参与办学的积极性,激发教育活力,满足人民群众对多层次、多样化的教育需求,为国家各项事业提供更充分的人才支撑和智力支持。40年来,得益于国家教育制度创新所注入的动力和所释放的空间,以民办教育为主要形式的社会力量办学,从小到大、从少到多、从弱到强,走过了一条从国家办学的补充到与公办教育共同发展的道路,业已成为社会主义教育事业的重要组成部分。截至2017年底,全国共有各级各类民办学校17.76万所,在校生总数达5120.47万人,分别超过全国学校总数及在校生总数的三分之一和六分之一。


民办教育兴起是教育制度创新的直接产物


  创新是引领发展的第一动力。与西方私立教育多发端于自发性生长和诱致性制度变迁不同,我国民办教育的大规模兴起,则主要依赖于强制性制度变迁——也即通过行政权力和立法手段等外在强制力推动。实践表明,我国民办教育得以兴起和发展,是教育领域持续推进制度创新的直接产物和重要结果。40年来,我国民办教育伴随着国家改革开放的脚步而前行,围绕着以办学体制改革为重点的教育制度创新而展开,从“要不要发展”“能不能发展”以及“怎样发展”的争论和博弈中,在旧有体制的夹缝里得以恢复,并在教育制度变革的洪流中异军突起,实现了历史性飞跃,成为国家教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。
  40年来,就宏观层面而言,民办教育制度创新既体现在相关法律法规的突破性规定上,也体现在若干重要政策文本的开创性设计中。从1982年《宪法》允许“社会力量可依照法律规定举办各种教育事业”,到1997年《社会力量办学条例》明确国家对于社会力量办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针;从1993年《中国教育改革发展纲要》强调“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”,到1999年《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》提出“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学……形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”等等,这一系列制度层面的创新,释放了改革红利,解放了现实生产力,从而有效调动起社会力量参与办学的积极性和能动性,促进了我国民办教育的兴起和发展。
  进入新世纪以来,随着《民办教育促进法》及其实施条例以及相关行政规章的相继颁布实施,尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》针对民办教育改革发展作出了诸多既有前瞻性又有可操作性的制度安排,标志着我国民办教育治理制度和政策环境日益完善。党的十八大以来,按照党中央有关对民办学校实施非营利性和营利性分类管理的决策部署,随着《教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》等教育法律一揽子修订完成以及国家和地方层面一系列民办教育政策文件的集中出台,我国民办教育进入到了更加法制化、制度化、规范化的发展轨道,从而能够在更大范围和更深层次上实现更好更快的发展。

  与此同时,受到宏观教育制度创新的激励而引发的地方政府层面的制度变革与政策创新,也有力促进了区域民办教育的改革发展。譬如,浙江、陕西、江西、重庆、黑龙江等地,把发展民办教育作为教育发展的主要增长点来抓,因地制宜、实事求是,制定出台了一系列扶持民办教育发展的政策措施,收到了良好成效。广东深圳和浙江温州等地还在推进区域民办教育综合改革试验中,坚持“领导挑头、部门联动”,把发展民办教育作为“一把手工程”和“全员工程”,推出了诸多在国内具有开创意义的地方新政,有力破解了制约民办教育发展的若干制度性难题。


民办教育的发展促进了教育体制机制改革


  马克思主义认为,事物总是具有两面性,既对立又统一。矛盾双方在一定条件下相互依存,同时依据一定的条件向自己相反的方向转化。教育发展与制度创新,某种程度也是对立统一的关系。教育制度创新推动了民办教育的发展,而民办教育的发展又反过来促进了教育体制机制的改革。40年来,民办教育事业的兴起和发展,在增加教育供给、满足多元需求和促进教育公平等方面发挥重要作用的同时,也为深化教育改革、创新教育管理和激发教育活力作出了积极贡献。其主要表现在以下几个方面:
  一是增加了教育供给。社会力量办学的崛起,拓宽了教育投融资渠道,弥补了财政性教育经费的不足,促使大量社会资本转化为教育资源,帮助政府解决了人民群众“有学上、上好学”的现实问题。历经40年的投入建设,社会力量办学涵盖了从幼儿教育到高等教育的各个阶段,形成了学历教育与非学历教育并举、普通教育与职业教育并重的发展格局,大大加速了基础教育普及化和高等教育大众化进程。
  二是激发了教育活力。民办教育的兴起和发展,打破了政府包揽办学、公办教育一统天下的局面,推动形成了政府为主、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学体制,丰富了教育生态,激发了教育活力。经过长期努力和不断试错,民办学校在投融资体制、现代学校制度、人才培养模式等方面的诸多改革探索,为深化公办学校办学体制、管理体制和育人机制改革,积累了经验、提供了借鉴、树立了样板。
  三是满足了多元需求。民办教育多样化发展,扩大了各类优质教育资源供给,弥补了政府公共教育的短板和不足,较好满足了老百姓日益增长的多样化、选择性教育需求。当前,在不少地方,民办小学初中日益成为优质教育的代名词,成为广大学生家长“择校”首选之处。同时,面广量大的城市民工子弟学校和乡村普惠型民办学校,则为解决流动人口子女教育和农村留守儿童就学问题发挥了重要作用,有力保障了弱势群体公平接受教育的机会。

  四是促进了教育消费。据估算,全国仅承担学历教育的民办学校加上广大幼儿园就直接吸纳了教职员工约300万人,而由其所带动的交通、通讯、邮电、信息、网络、建筑、餐饮、零售、服装等等行业,还解决了间接就业人员约400万人。[1]此外,民办教育的发展带动了大量基础设施建设,促进了众多周边产业发展,形成了不少教育新产业、新业态、新产品和新的商业模式,有效促进了教育投资和消费活动,一定程度上拉动了国内经济增长。


民办教育更大发展有赖于教育制度持续创新


  历经40年的改革开放,我国民办教育事业发展已进入一个崭新的阶段,正站在一个新的起点上。在取得了显著成就和积累了丰富经验的同时,必须清醒认识到,民办教育在发展中还存在许多不适应的地方,面临不少矛盾和挑战。突出表现在:一是民办教育宏观治理体系仍然不够完善,民办学校分类管理改革在贯彻落实中存在较大现实困难;二是有的地方对于发展民办教育重要意义的认识不够到位,相关部门协同支持民办教育发展的环境氛围有待进一步营造;三是部分民办学校办学理念存在偏差,功利性过强,法人制度不完善,办学行为需要进一步规范;四是不少民办学校办学定位不准,办学特色不明,教育教学质量有待进一步提升。所有这些问题和矛盾,都需要通过深化教育领域综合改革、完善民办教育法律政策体系、创新民办教育宏观治理制度、健全民办学校法人治理机制,逐步理顺、妥善解决。
  以党的十九大胜利召开为标志,中国特色社会主义伟大事业进入了新时代。在推进教育现代化和建设教育强国的伟大实践中,无论是从加快普及有质量的各级各类教育角度,还是从更好促进教育共享发展和公平发展角度,民办教育不仅不能缺位,还要发挥新的更大作用。为此,当前和今后一个时期,按照党中央和国务院的决策部署,必须多方发力、多管齐下、多措并举,深入贯彻落实好民办教育新法新政的系列规定,积极稳妥推进民办学校的分类管理改革。
  首先,国家层面需要深入推进相关法制建设,尽快修订出台《民办教育促进实施条例》,进一步细化两类不同学校的扶持政策体系,完善包括政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金激励、捐资激励在内的各项配套制度。为此,对于国家教育行政部门来说,迫切需要按照全国人大常委会的授权和国务院的部署,会同相关国家部委敦促各地尽快出齐出好相关文件,并切实增强配套政策的可操作性、可获得感。当务之急是要细化现有学校分类平稳过渡的政策性规定,明确现有学校所涉及的财务清算范围和组织方式、缴纳税费种类和标准、补偿奖励的额度和取得方式等,以回应办学者的重大关切,稳定办学者的预期和信心,更加充分调动社会力量参与办学的热情。
  其次,各级政府务必大胆创新、锐意进取,实事求是、因地制宜,采取更加灵活有效的措施,进一步完善各项制度设计,从源头上破解制约民办学校分类管理改革的瓶颈因素,促进和规范民办教育健康发展。为此,必须在发展战略上确立鼓励社会力量办学的长远大计,在发展思路上坚持公益导向与市场驱动相结合,在发展手段上更加注重运用法治思维和经济杠杆,在发展重点上分类引导民办学校提高质量办出特色,在发展路径上大力推进多元办学和公私合作办学。需要强调指出的是,按照分类管理、分类扶持的总体思路,既要大力倡导公益性办学,重点扶持非营利性教育优先发展;又要正确看待并公平对待营利性教育,为其留足必要的发展空间。无论是否营利(盈利),只要依法、规范办学,办出政府放心、人民满意的教育,都是好的教育,都应得到尊重、鼓励和支持。
  再次,对于广大民办学校举办者和办学者来说,务必要顺应环境变化和形势发展,进一步端正办学思想、理清办学思路,在国家和区域民办教育整体规划指导下,做到合理布局、准确定位,实现错位竞争、科学发展。为此,必须摒弃传统外延扩张模式和低水平重复建设路子,真正将学校发展重心转移到内涵建设上来,加大经费投入,改善办学条件,加强师资力量,逐步深化教育教学改革,从而提升质量、凝练特色、办出水平,更好满足人民群众日益增长的多样化选择性教育需求。
    [本文系国家社会科学基金教育学一般课题“民办学校分类管理配套制度及过渡措施研究”(BGA160031)阶段性成果。]

参考文献:

[1] 陶西平、王佐书.中国民办教育.北京:教育科学出版社,2010:11.



破坏性创新:技术如何改善教育生态

顾小清,华东师范大学教育信息技术学系教授


  过往40年中,飞速发展的信息和通信技术,已经推动社会经济、产业形态、传播方式、生活方式发生巨大改变,甚至在很大程度上重塑人类文化。信息技术所带来的颠覆性的、创生全新业态的作用,可用哈佛大学Christensen教授的破坏性创新理论诠释:在变革过程中,新兴力量犹如一匹黑马,能作为一股颠覆性的力量创生一种新的业态。经济、产业及社会生活中正在发生的破坏性创新变革中,信息技术正是起到关键作用的新兴力量,犹如一匹黑马,颠覆性地创新了产业生态。人们对以信息技术变革教育也充满了同样的期待。


对信息技术变革教育的期待


  或许没有任何一个领域像教育这样,对以技术促进教育变革有着执着而强烈的期待。以信息技术推动教育变革几乎被纳入各国的教育相关政策。在我国,教育信息化被提到引领教育变革的战略高度,相继出台的有关教育信息化政策,均赋予信息化引领教育变革的重任。
  也或许没有任何一个领域像教育这样,几乎远未涉及信息化对经济及社会生活领域所产生的那种生态重塑作用——学校依然还是一百多年前的样子,乃至被认为是信息时代唯一的工业时代遗留物,直到今天,我们依然还常常听到工业时代的学校面貌何时终结这样的讥问。从教育生态重塑角度,重新思考技术的破坏性作用,会有助于我们从不同的视角看待技术在变革教育生态过程中的作用。

  技术作为改变社会资源分布及人类关系的重要因素,其所产生的变革力量,在于其特有的开放、分享与协作的属性。基于这些属性,以去中介化为导向、以用户为中心、以连接为手段的互联网服务向传统行业发起挑战。由于互联网的分布式特征以及伴随的信息多源性、丰富性及可选性,改变了信息在社会中的分布形态和人们对它的拥有方式。传播方式的开放性将知识传播的方式由单向变为扩散。最初口耳相传的知识传播,伴随媒体技术的发展产生演变。互联网时代的移动社交和自媒体催生了新的知识服务形态。传统的信息权威模式正在逐步瓦解,用户对内容、消息的需求在互联网社群得到满足。由于互联网共享与协作的特点,产生了“众包(crowdsourcing)”这一生产模式,并以共享经济的模式迅速扩散。众包及共享经济充分挖掘了个体智慧与资源,构架了一种全新的劳动力组织与协作方式。这个趋势也延伸到知识生产领域,例如谷歌社区作为知识创造新模式,其以“用户创造内容”为代表的知识创造模式已然成为一种趋势,“草根”也成为知识创造一股不可忽视的力量。


技术如何改善教育生态


  在信息技术的诸多属性中,起到引发教育系统变革作用的,也正是上述开放、分享与协作的属性。以生态的术语隐喻教育系统,能够更为全局性地看待构成教育系统的相关要素及其复杂关系,从系统构成、系统要素、系统关系及系统功能等角度近观,都正在产生着突变的趋势。
  一是系统层面的改观。以生态隐喻,教育系统中的技术因素,犹如外来物种的侵入,对稳定的系统产生影响。这一影响虽然未及产业领域那样具有颠覆性,在某些局部也还是出现了破坏性的系统改善。最突出的是系统的开放性。相对其他领域,教育系统是封闭的。系统的组成要素中,从课程、教材到教育时长、培养目标以及师生、教学环境,均相对稳定和封闭。以连接为手段的技术侵入,在系统层面打破了百年来的相对封闭性。这一开放性在系统的各个层面均有体现:比如,在培养目标上,突破了工业时代知识传承和职业技能培养的时代使命,使得教育目标与开放的世界紧密连接。教育环境方面,奠基于网络的开放教育,越来越成为高等教育不可或缺的形式。教育时长上,教育终身化成为共识。
  二是系统诸要素的内涵拓展。因为上述的开放性,系统要素的内涵得到拓展,比如学校和课程。虽然对学校是否会消亡的预言,自媒体技术出现以来一直不绝于耳,但学校作为教育的核心组织形式,已经成为社会文化的一部分,在可预见的将来也将继续存在。但同时,学校的内涵已经并正在发生变革:学校不再仅仅是空间的存在,网络将不断拓展延伸学校的时空;批量生产形态的学校将发生剧变,教育体制下更具多样性的学校开始涌现,针对通用能力和不同侧重的能力为多样人才培养提供机会;面向不同群体的定制式学校已经崭露头角,凭借精细化与个性化的特点成为学校未来发展的一大取向。学校将成为学习体验的主要场所,包括学习者体验科学过程、知识的应用、对话、合作、创造;而知识传承的功能相当一部分分散到学校外,通过技术所提供的开放服务来完成。课程的内涵也从知识传承向知识创造载体延伸。技术为学习体验中对知识本质的探究创造了更多可能性,也为知识创造提供了拟真的条件和连接的资源。
  三是教育系统内部关系延展与改善。比如学与教的关系和知识供应的关系。信息技术改变了学习资源的分布形态以及人们对其的拥有关系,从而使得师生主体的确定性发生改变,进而推动教育关系的转变,使得学习者的主动学习成为常态。这种教育话语权的分散过程,衍生出以下新的学与教的关系:其一,知识授受的关系转向为指导者与主动探究者,教师需要做的不再是将知识内容包装成教学“命令”,而是为学生提供灵活的场景与任务帮助他们建构认知。其二,伴随着学习体验及知识创造的学校内涵的拓展以及依托于技术所支撑的学习体验环境和互联的资源,学与教的关系也已呈现出协作知识创造的新形态。其三,学习资源的分布以及信息授受流向的颠覆,开辟了超越传统“教师—学生”流向的新通道,包括“学生—学生”的通道,以及“学生—(技术)代理—学生”的多种流通途径,充分展现了互联服务的连接特性。对教育生态产生巨大冲击的,还有学校外知识服务方式的突起。延续互联网服务的特点,学校外的知识服务表现为更丰富的业务种类、更具个性化的服务形式以及更多样性的服务选择。较早的案例是以资源开放形式出现同时隐含了新型商业服务模式的MOOCs。作为一种开放的在线课程模式,开始并非以学校为主体为公众提供知识服务。其后各种精细化、个性化、定制化的知识服务开始涌现,产生了众多旨在满足“小众”或“冷门”知识需求的新型知识服务生态。衍生于互联网的学校外知识服务市场规模正在不断扩大,教育资源线上与线下深度融合的趋势更加明显。
  四是系统的知识功能更为丰富,知识传播与知识生产呈现多向与多源的趋势。作为教育系统的核心功能,知识的传播,犹如生态系统中的“能量传递”,呈现出从学校教育、授受方式的单向流动,向多源知识供应、多向知识流通途径的创新态势。技术创新的教育生态中,除了实体的学校,更有空中的学校和网络时空上拓展了的学校,以及整合了知识供应和知识服务的第三方机构,为知识传播提供了多向来源。另一方面,在学与教的维度也表现为知识传播的多向态。诸多的技术优势从根本上改变学与教的主体关系,更加聚焦于为个体提供学习支持,为学习者创设更多样化的学习选择,随时随地获取和使用数字学习资源,获得更加真实的学习体验。信息社会所造就的知识创造和传播方式的创新,充分挖掘了个体智慧,使每个学习者都能在知识创造中发挥其价值。“互联网+”时代,知识不再是被动地接受和灌输而是主动生成,生成的方式就是主动分享,在不断分享的过程之中不断产生新的知识。通过社交网络、在线问答社区等新的知识交流模式,激活每个学习者的传播能量,人人都可以进行知识的社会化表达与分享,实现自我价值。信息社会所涌现的互联网创新教育应用使得人人能够创造知识,人人能够共享知识,人人能够在知识创造中发挥其最大价值。
  最终,教育系统相对封闭的时代终结,在技术的推动下,将更为开放地与社会系统互动,进行知识的生产与消费,培养变动不拘时代的创新人才。互联分享时代的社会化生产和群体协作,促进知识生产与消费方式双向互动转向。另一方面,教育作为社会发展的人力资本孵化器,在技术的推动下,不仅对人才需求越发多元,而且面临的最大挑战是在与社会生态系统的互动中预见对人才的未来需求并加以调整。
  回顾社会文明的进程,历史上的重大社会变迁往往都是由科技革命推动的。在技术作为破坏性力量重塑业界生态的过程中,那些胜出者,往往是创生了新的生态关系的勇者。技术已然成为教育变革方案中的一个关键要素,基于技术的解决方案有可能使学校、教学关系、知识服务能够以前所未有的方式延展可能性,并提供更好的教育方案以获得更好的教育结果。为此,对创新的教育机会采取宽容、开放的态度,还是防御、抗拒的态度,将决定创新生态能否延续。