杨志军
内容摘要 任何事物都处于不断变化的发展规律之中，因此运动式治理不等同于运动治国。建国至今，从政治动员到专项行动的演进轨迹塑造了运动式治理从扩张生成到重点集束再到弥散成熟的变迁过程。考察以专项整治或治理行动为主要特征的弥散成熟型运动式治理，“领导小组”作为特殊权力主体为其提供了坚实的组织保障，多部门协同联动作为整合聚体力量为其提供全面的实施平台，专项行动作为目标责任载体为其提供具体的绩效基础。任何事物都有其两面性，运动式治理形成了一种常态的治理行动，但其方式和手段又是非常规的，因此运动式治理需要转型。新型常态治理而非一种已有的运动式非常规的常态治理行动被设为改革与转型目标。在“制度—机制—行动”三维框架下，新型常态治理必须坚持：制度顶层设计要具备权威性、超脱性和公民性三大根本特质；机制中观运行要遵循科学化、法治化和理性化的三大根本规则；行动微观改造要顺应治理体系从“凝闭”转向“参与”的趋势。由此方能最终完成中国特色社会主义制度定型化任务，顺利推进国家治理现代化。
关键词 运动式治理 非常规 制度—机制—行动 新型常态 治理现代化
作者 杨志军，贵州大学公共管理学院副教授、博士，贵州大学中国西部发展能力研究中心兼职研究员。（贵阳 550025）
基金项目 2015年国家社科基金青年项目（15CZZ034）；2015年贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目（GDZT201505）；贵州大学引进人才科研基金项目[贵大人基合字（2014）006]
运动式治理陷入汤森和沃马克所指称的“制度化运动悖论”1，早已被熟知。从理论与实践的结合度来看，相当多的运动式治理研究都集中回答了“什么是运动式治理”、“为什么会有运动式治理”以及“如何改变运动式治理的弊端”三个分别对应于what，why和how的关键问题。实际上，这三个问题有可以归约为两个how，一个是如何产生运动式治理；另一个则是如何改变运动式治理。从基本的逻辑顺序来看，弄清楚了运动式治理从何而来和如何表现，就自然知晓了改变之途，这就便构成本文行文的重点。因此，文章坚持“制度—机制—行动”的三维逻辑，首先从历史制度主义视角梳理了建国以来所形成的三种运动式治理范式，这也是某种“国家运动”视角的延伸；而后阐释1990年代以来以专项（整治或治理）行动为代表的弥散成熟型运动式治理过程特点；最后指出，新型常态治理而非一种已有的运动式非常规的常态治理行动被设为改革与转型目标。
从政治动员到专项行动：运动式治理的演进过程
动员政治（mobilization politics）早已被社会运动理论的政治过程学派包含，尤其是查尔斯·蒂利后期提出的抗争政治（contentious politics）学说更是将政治动员（political mobilization）看做自上而下的政体表现和自下而上的抗争方式。所以，从社会运动到抗争政治，都将政治动员视为主要的手段。中国的情形较为特殊一些，不能用泛民主化的政治动员语汇来理解。大部分的第一批研究建国后中国问题的西方学者喜欢从极权主义政体的角度来讲政治动员。以运动治国的时间轴来看，1978年改革开放重启当代中国的现代化进程后，虽然国家政治经济和社会生活很多事务依然遗留了很多搞运动的治理痕迹，但是从本质上来看这种政治动员的范围、程度和方式还是发生了不小的变化。我们可以将此视之为一种整体性的运动式治理变迁过程。裴宜理鲜明指出改革前后的运动式治理模式本质上没有变化，即从革命性运动转变为理性的官僚制治理模式，将原来的依靠群众发动大规模的运动，转变为依靠群众但是并不发动运动2。笔者以为，这样的价值判断值得怀疑，实际上运动式治理不等同于运动治国，改革开放前后的运动式治理形态已经产生了某种本质性的改变。变的规律与不变的本质是建国后运动式治理一体两面，对事物本质的认识固然重要，但是如果不对变化之中的规律做全面和精准的把握，就不能对本质有科学的判断。毛泽东看不见的手（Mao’s Invisible Hand）在新的环境和新的时代必然会产生变化，这是世界上任何事物不断发展的规律使然。
建国后，国家治理基本上陷入运动治国的模式，已不是一种假设。从搞运动的种类和形式来看，有人将中国的运动划分为经济的（如合作化、大跃进、人民公社化运动等）、意识形态的（抗美援朝、三反、学习解放军运动等）和政治斗争的（如镇反、五反、反右、文化大革命等）三种类型。也有人从两个维度：运动是否以特定的目标群体为“敌人”；运动执行特定的功能还是执行较广泛的功能，将运动分为四类：有特定目标群体执行特定功能的运动（如土地改革、三反、五反运动等）；有特定目标群体执行广泛功能的运动（如、镇压反革命、反右、文化大革命等）；没有特定目标执行特定功能的运动（如农业合作化、大跃进、人民公社化等）；没有特定目标执行广泛功能的运动（如抗美援朝、工业学大庆、农业学大寨等）3。本尼特则依据运动所要完成的不同任务将运动分为七类：执行现有政策；学习先进经验；介绍和宣传新政策；纠正对于重要公共准则的偏离；整顿干部和组织中的不良风气；清除持有过激政治观点的官员；促进个人态度和社会制度不断向有利于发展集体精神和支持社会主义建设的方向转变。此种分类是为了厘清运动的主要功能，并强调在“运动式”领导体制下运动的广泛程度。4冯仕政就从基本取向（生产→规训）、变革目标（政权→社会）和动员范围（官僚→群众）三个维度对1949 年以来国家运动的历史发展进行分类，厘清了八种不同国家运动的基本类型5，实质是对特定运动类型的多维判断。邵春霞以改革开放前新中国的运动为研究对象，将新中国建立以来中国政治过程依赖于政治运动的前提性条件概括为“危机状态下的功能需求和体制内的资源匮乏”。并进一步认为中国政治发展的一个重要问题在于法律性制度的过程化不足，改革前作为政策性制度的运动填补了制度过程化不足的空间，但改革后，具有革命化控制色彩的运动已在整体上退出中国政治舞台，从而法律性制度过程化不足的问题越发突显，成为政治发展的阻力。6这项研究对1949-1978年间的中国运动式治国模式进行了富有见地的探讨。
现代国家建设（State Building）包含现代民族国家建设和现代国家政权建设，其中最关键的是需要通过制度建设来实现国家政权合法性和国民认同，其中采取什么样的国家治理模式至关重要。上述对于运动的不同分类显示出，一种非常规的运动式治理模式贯穿于国家建设过程中。作为一种从革命党向执政党转型的国家治理模式的变迁，运动式治理实际上是历史制度主义主张的“有限理性”下的选择。据此可将1949年以来的这一国家治理模式分为三个类型或阶段：
1、扩张生成型运动式治理发端于政治动员。“动员”仅指一种与现代民族国家国防事务有关的政府行为。政治动员更多的体现的是一种阶级概念或者可以描述为“政治权威对公众行为的某种诱导或操纵”。7这个词最早出现在1931年湘赣革命根据地《第一次全省区以上主席会议决议》中。之后在毛泽东时代，文化大革命的爆发将政治动员推向应用的极致，并且在实践过程中其功能与目标之间出现了巨大偏差。1917年《奋斗自勉》有“与天奋斗，其乐无穷！与地奋斗，其乐无穷！与人奋斗，其乐无穷！”，将革命时期的战争动员方式运用到政党掌握政权后的执政时期，就演变成用政治动员的方式治理国家。
2、重点集束型运动式治理形成于改革开放初期的社会治安治理。改革开放时期，聚精会神搞建设，一心一意谋发展成为主线。在80年代经济建设过程中，社会治安混乱的问题越来越突出，精神文明建设日趋紧迫，“两手抓”的战略方针被提上议程。1992年初邓小平在南方谈话中再次强调：“要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动。这两只手都要硬。打击各种犯罪活动，扫除各种丑恶现象，手软不得。”可以说，运动治国理念在很大程度上形塑了社会主义民主政治和中国特色社会主义道路。
3、弥散成熟型运动式治理来源于执政合法性追求的政绩驱动。进入90年代尤其是1994年分税制改革以来，中央实现了政治分权运动中的“软集权”。地方政府官员的主要使命是促进经济增长和维护社会稳定，以此来获得职业晋升。这种全国性的政治契约已经使经济成就成了评判地方党政官员表现的重要标准8。国家通过采用一系列运动式治理使社会精神文明维持一定的净化程度，使社会犯罪率和重大安全事故率保持在较低水平，使环境保护运动收到一定功效，同时也基本遏制了各级官员权钱交易及寻租的腐败行为等等，几乎贯彻于国家治理的方方面面。
针对晚近以来的弥散成熟型运动式治理类型，回到国家治理的经验世界，本文从中国特色社会主义“六位一体”总体布局出发，选取“专项行动”、“整治行动”、“专项治理”、“专项整治”、“治理行动”、“治理工作”等作为关键词搜索，发现几乎涵盖了政治、经济、社会、文化、生态文明、党的建设的方方面面。由此按照轻重缓急，可归纳出囊括“真实世界”的六种主要类型：
1、社会秩序类：扫黄打非（色情娱乐场所、非法书籍杂志报刊及音像制品出版、网络网吧淫秽色情传播）专项行动+黑车黑摩黑三轮整治行动。
2、政府监管类：生产施工、道路运输、食源性药源性等安全事故专项整治+假冒伪劣、走私、金融、信息技术等领域联合整治专项行动。
3、生态保护类：水、土地、矿山、生物、气候等国土资源保护与治理工作。
4、政治建设类：党的建设、反腐倡廉、民主评议等专项治理行动。
5、文化建设类：教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视、卫生体育、图书馆、博物馆等各项文化事业专项治理。
6、经济建设类：招商引资专项行动。
作为最容易观察和可得的运动式治理类型，弥散成熟型运动式治理一般遵循“动员部署→清理整治→巩固成果→检查总结”四个阶段，符合八个流程：事件出现→有关部门重视→成立专项治理领导小组→召开动员部署会议→制定和出台行动方案→全面执行行动方案→检查反馈（通报和召开电视电话会议）→总结评估。满足六个标准：一是一定级别或者高级别的专门领导小组；二是必须经过多次反复的专项治理行动；三是多部门协同联动；四是专项行动的成果；五是群众举报机制；六是目标必须体现政治正确性。总结为三个基本特点：（1）在威权主义的国家治理政绩取向背景下展开。国家治理过程在很长时间段里面是采取政绩合法性来获得执政基础，运动式治理与大部分威权主义国家的社会治理方式基本吻合，即通过强有力的国家机器推动治理水平符合目标预期，由此熨平社会抗议对国家治理的反弹。（2）基本手段是作为一种政府治理的政策工具来加以使用。作为一种政策工具选择，运动式治理产生于社会压力堆积与凝闭型政策体制之间的矛盾。在市场失效、社会失序的情势下，不断的启用运动来处理治理问题成为惯习的政策工具。（3）主要目标是期望用“短、平、快”的方式来解决政府治理难题。采用一轮接一轮、集中力量打一阵、放松力量停一阵、再抓紧时机打一阵、再停下步伐稳一阵的基本逻辑，对于积重难返、沉疴已久的社会问题采取暴风骤雨式的迅疾治理，这是运动式治理的典型特点之一。由此可以认为，改革开放以来的运动式治理模式是指由代表先进生产力，掌握、控制或利用国家权力的政治主体，反映和综合并为一定政治基体的根本利益（幸福、安全，更有尊严）奋斗所采取的一种自上而下式的政治行动。这种政治行动以改革开放时代的威权主义政治形态为背景，以党政机构的职能发挥为抓手，期望在短时间内通过部门力量的横向联合和纵向推动，对国内某些重大的突发性事件或一些久拖不决、积重难返的社会问题采取专项行动的迅疾治理过程。
运动式治理作为一种非常规常态治理行动的过程机理
运动式治理为什么产生并长期存在？大致有以下五种观点：（1）国家治理的路径依赖论。任何国家治理模式或方式手段的选择都不是既定的，而是在历时性的空间格局里头逐渐演进的，即使存在某种关键时刻（改革开放），但是国家治理的主角依然是党领导全国人民实现社会主义现代化。（2）官僚机构的政治文化论。官僚机构行使行政权力必然存在帕金森定律，这就告诉我们，一种官僚机构的文化，例如官僚制产生的官僚主义是很难短时间内克服的，运动式治理长期被党政机构加以运用，既是官僚主义的果，也形成了官僚机构难以进行治理变革的因。（3）危机状态下的功能需求论。国家治理复杂多变，很多时候必须应对紧急事件，特别是在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生危机和社会安全四类公共安全事件时，党政机构最倾向于也是最善于在最短的时间内采用最强有力的动员方式以最少的代价获得最大的成效。（4）体制内的资源匮乏论。国家治理面对巨型社会的复杂多样需求，很难用同等的资源供给来满足深广的社会需求，所以政府治理很多时候不得不把有限的人、财、物等被控制在行政权力手中的资源运用到需求量最大的国家治理难题上。（5）社会主义的理想追求论。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。对于这个理想目标的追求是全人类的共同愿景，就必须在国家党政机构强有力的领导下，调动和激活全国各族人民的共同力量，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，运动式治理用最快最好的方式达成这一目标。
在“制度—机制—行动”三维视角下解码运动式治理的结构过程和机理逻辑，改革开放以来的重点集束型和弥散成熟型运动式治理模式采用非常规的手段实现了国家治理行动的常态化——形式的非常规和行动的常态化，这种治理悖论表述为：常态治理的非常规化。在社会结构由总体性社会向分化性社会的变迁过程中，运动式治理模式既来源于总体性社会控制的内卷动力，同时又适应于多元社会分化的外卷压力。它以权力先导、体制发动及法制化人治的方式沿袭和因循着总体性支配权力的国家治理路径，同时又在总体性权力支配的国家治理结构和技术性政策工具混合型使用的现实场域中反复间歇使用。
第一，在制度条件层面，“领导小组”作为特殊权力主体为运动式治理提供坚实的组织保障。
“领导小组”是广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式9。邵宗海认为，领导小组的角色与定位恐怕不仅只是行政机关中党的角色扮演地位而已，更重要的是尚深入到党的领导小组在决策机制中的定位，以及在决策定调之后，如何让党政之间对决策执行层次的协调运作，因此它尚有存在协调机制的定位。10因此，领导小组是中国政治运行和政府治理过程中长期存在的一种特殊组织模式。以全国扫黄打非运动为例，“扫黄打非”的直接领导机构为全国“扫黄打非”工作小组，由中央宣传部、中央政法委、新闻出版总署等29个部门组成。全国“扫黄打非”工作小组的直接权力机关为中央宣传部，最高领导机构为中央宣传思想工作领导小组，又同时接受中央精神文明建设指导委员会的领导。
中央精神文明建设指导委员会办公室（“中央文明办”）是中央精神文明建设指导委员会的办事机构，负责处理委员会的日常工作，设在中央宣传部；中共中央宣传思想工作领导小组的日常办事机构为中央对外宣传办公室，与国务院新闻办公室是一个机构两块牌子。中宣部作为主管意识形态和精神文明的轴心机构，直接领导全国“扫黄打非”工作小组工作，其日常工作由全国“扫黄打非”工作小组办公室主持，地点设在国家新闻出版广电总局反非法和违禁出版物司。因此，中宣部是宣传思想工作和精神文明建设的核心，也是把握扫黄打非工作的重点。全国“扫黄打非”办主要职责为15项，其中最为重要的是“组织、协调、指导‘扫黄打非’集中行动和专项治理，督办大案要案的查处工作。”11各省（直辖市、自治区）、市、县、乡（镇）都设有相应的扫黄打非工作小组，按照“统一领导、属地管理和分工负责”的基本原则，履行基本职责，实现基本目标。
第二，在运行机制层面，多部门协同联动作为整合聚体力量为运动式治理提供全面的实施平台。
在领导小组的坚实政治保障制度下，多部门协同联动作为运行机制，为运动式治理提供全面的组织保障。其含义是两方面：（1）体制内的合作参与是主线。领导小组作为运动式治理的最高议事协调机构，往往享有较高的特殊政治权力地位，由其组织领导，往往能够将与具体治理问题紧密相关的各个机构部分组成一个小组或者委员会，这样便形成分工有责、相互协调、共同参与的运动式治理格局，但是这种合作参与依然是体制内个机构主体的合作，而非政府与社会的合作。（2）围绕具体目标采取行动是一致要求。几乎参与进来的各个机构部分都担负某一方面的职责，共同为实现一个时期的特定任务而努力。此时，关键是要保证各机构之间协调配合采取行动的一致性和有效性，具体做法是召开某个专项行动的电视电话会议，紧接着公布此次专项行动的行动方案，加上多部门协同联动的躯干机制，这样就形成了“一翼一足”的鸟状飞行结构。
还是以全国扫黄打非运动为例，“扫黄打非”运动除了政治主体中的领导小组格局和模式评估外，还有两大方面：一是“扫黄打非”的“大”、“小”电视电话会议；二是“扫黄打非”的“大”、“小”方案。大会议指全国“扫黄打非”工作电视电话会议，迄今已召开26次，小会议就是每次专项行动的电视电话会议。大方案就是每年初发布的全国“扫黄打非”年度行动方案，小方案就是针对每次专项行动提出的工作方案。从全国扫黄打非行动方案来看，全国扫黄打非办对年度扫黄打非行动方案的制定、发布和实施具有决定权。全国“扫黄打非”工作办统一组织大方案的起草撰写和大会议的召开，随后召开的全国各省（区、市）“扫黄打非”办公室主任会议为具体执行年度行动方案。“扫黄打非”运动大会议和大方案为历次专项行动小会议和小方案提供总体纲领和统一框架，而小会议和小方案又直接为运动式治理做好地气连接，共同构成“扫黄打非”运动的鸟状飞行格局。
第三，在实践形式层面，专项行动作为目标责任载体为运动式治理提供具体的绩效基础。
专项整治或治理行动作为90年代以来弥散成熟型运动式治理的典型手段，以响应政治锦标赛体制中的政绩考核为源动力，其治理方式本身是一种泛经济化政策工具的运用，但是在政治权力主体为国家共同体的全社会基体而奋斗的时候，经济化手段的运用又体现出政治权力发挥社会效应的目标管理责任制特征。这种基于绩效推动的目标管理责任制体现出泛经济化政策工具助益政治权力，而政治权力的不断巩固落实和扩张发展又进一步的促使专项整治或治理行动越来越倾向于经济化的功利化操作。换言之，国家治理在相当长的时间段里都属于典型的常发性全能主义，改革开放则表现出偶发性全能主义的特点，在重大紧急突发性事件上具有泛政治动员化的倾向，在一些影响恶劣、久拖不决、积重难返式的社会问题进行专项治理上则表现出泛经济化的倾向。
专项行动在中国特色社会主义五位一体总体布局中几乎处处都有体现。在以社会秩序类的专项行动格局中，2009年开展的“全国整治互联网低俗之风专项行动”颇具代表性。这次行动有几个特点：（1）背景突出。针对网络低俗之风泛滥以致严重危害青少年身心健康；（2）部门齐备且响应度高。公安部副部长张新枫、工业和信息化部副部长奚国华、文化部部长助理丁伟、工商总局副局长刘凡、广电总局副局长田进、新闻出版总署副署长孙寿山等都对开展整治互联网低俗之风工作提出要求。（3）法律依据明确。网上低俗信息违背了《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《互联网新闻信息服务管理办法》等法律法规和行业规范。这次专项行动围绕“曝光网站、责令整改和评估检查”三个方面开展工作，先后曝光和关闭了共十个批次的传播违法和低俗内容的网站，可谓成效突出。
在“制度—机制—行动”三维框架解释下，运动式治理呈现出来的逻辑机理非常明显：在制度结构上以级别层次不同的领导小组作为强大的组织保障，而后以多部门协同联动作为有力的工作机制抓手，再次以专项整治或治理行动推进具体实践工作的开展。此三方面不仅看到领导小组治理议题的持续性和扩展化特点，而且还显现出党的系统与行政系统交互作用，党的结构统领功能不断发挥，强势行政主体权力不断加强的过程。换言之，运动式治理的一般规律是：在顶层格局上，将领导小组作为政治权力行使的中轴；在组织发动上，采用电视电话会议和公布行动方案作为行动指南；在运行机制上，将多部门协同联动作为工作主抓手；在总结评估上，以数据说话、力倡治理成效的常态化。其本质属性是政治权力主体在短时间内通过部门力量的横向联合和纵向推动，对国家治理中的突出问题采取专项行动的迅疾治理过程；核心动因是政治权力主体基于维护政治基体的根本利益和建设社会主义五位一体总体格局的双重合法性要求；根本手段是政治权力主体以党政机构的职能发挥为抓手，依靠小组领导、权威训诫的方式开展行动。带有明显的权力先导、体制发动取向及法制化人治的间歇反复特点，主要目的是维护社会稳定、树立政府形象和建构国家权威，增强政府行政的有效性和促进政党执政的长期性。
“制度—机制—行动”三维框架下运动式治理的转变之道
“治理”在汉语中的基本解释有两种：一是整治调理；二是整修，改造。详细解释有四种：（1）管理；统治；得到管理、统治。（2）指理政的成绩。（3）治理政务的道理。（4）处理；整修。其英文Governance有多种内涵解释，但归纳来看主要是两个：一是“多中心治理”（Polycentric Governance）；二是“合作或协同治理”（Collaborative Governance）。因此“治理”的英文意思是强调治理主体的多元化和治理方式的合作性。一般情况下，国内使用“治理”，当指向和分析中国具体的治理对象、手段或内容时往往是中文的意思，而当谈到转型或者发展导向时则是英文语意。这决定了本研究使用“运动式治理”一词的弹性。
任何事物都有其两面性。在“制度—机制—行动”三维框架下讨论的运动式治理作为一种非常规的常态治理行动实际上蕴含两层含义：（1）运动式治理是一种被当做国家治理模式反复使用，这就形成了一种常态的治理行动；（2）运动式治理所采用的方式和手段又是非常规的，这就形成了将非常规的常态治理转变为一种符合常规的常态治理行动的必要性。本文将此称之为新型常态治理模式或者行动。西方一个著名的政治学者弗雷德里克·泰维斯（Frederick C. Teiwes）认为常态政治（Normal Politics）的本质就是环绕着巨大问题和压力的政治领导人至少位于部分制度化系统的顶端，没有任何教条式的思想指南操纵他们。这就意味着领导人需要担当聚合不同利益群体成为一个整体的职责，或者紧密结合，但为了维持政策信任或者获得个人领导集团的支持也必须满足不同团体的需求。12因此，这种新型的常态治理模式就是指运用规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列国家治理体系，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，依靠理性化的制度设计和政策安排，来达到善治的目的。其核心是要在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程，这种制度化过程就是通过制度化系统来吸纳社会参与从而构建政治支持的常态治理（Normal Governance）过程。新常态意味着新征程。改革的时代需要改革的理论指导改革的实践，在“欲速则不达”与“理性的自负”之间，面对推进国家治理现代化要求，新型常态治理而非一种已有的常态治理行动被设为改革目标，在“制度—机制—行动”三维框架下运动式治理转变为新型常态治理可从以下三个方面入手。
其一，制度顶层设计要具备权威性、超脱性和公民性三大根本特质。改革开放之初，邓小平总结了以往的经验教训，反复强调不再搞大规模的群众运动，并开始寻求政治和经济发展的制度化路径。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”13从某种程度上来讲，国家制度体系的设计比制度执行能力更重要。在已有的众多制度、体系和规则此基础上重新构建一整套国家治理体系首先必须要有权威性，这样才能具有执行的长远效力。其次，在制度化设计上需要拥有国家自主性，亦即超脱性，这样方可摆脱强势既得利益集团的干扰，制定的法律政策规则才具有利益综合的平衡效力。从改革后中国社会转型的政治逻辑来看，改革开放以来的制度安排来自于“简政、放权和让利”的总思路，制度化系统的重塑则是在“国家退出”开启社会转型进程的背景下进行的，按照让市场在资源配置中起决定性作用的逻辑，现在则是到了让制度化的过程在社会转型中起决定性作用的时候了。通过制度的社会嵌入性激活新的公民互动机制和社会空间，让制度设计扎根社会，在国家与社会双向互动关系中，改变地方性的政府统合主义途径，激活体制改革红利，释放社会潜力与活力，才能实现赋权增能双赢发展。最后，当代中国政治议题解决的领导小组方式不仅仅是国家的事情，更需要社会的参与。如果没有好公民，没有为国家培养好公民的治理体系，这个国家将很难实现现代化治理。
其二，机制中观运行要遵循科学化、法治化和理性化的三大根本规则。改革开放以来国家治理体系越来越制度化是基本事实，但是制度化的结果依然是在“体制化权力结构”中实行人格化权力操作，多部门协同联动机制在本质上还是一个人格化政治权力重组与聚合的约束过程。在新一轮国家治理体系重塑中，势必要打破设置不合理的权力体系，改变分配不均匀的权力关系，明晰权力运用的导向，从而确保以制度化为核心的顶层设计之后的规范运行。规范的本质还是科学化和法治化的问题，科学化不足是由合作治理机制往往基于任务型组织而产生，法治不够体现在中央政治集权边界不清晰与地方经济分权职能过度两方面。在已有的多部门协同联动机制中，党政机构、行政部门之间的合作不是基于长效治理机制的制度化基础，而是来自于领导小组顶层设计的任务安排和压力传导，短期性质的顶层授权过多，科学长久的合作与分工规则没有建立起来。中央和地方的合作，主要是政治上集权和经济上分权两方面，都明显缺乏法治化保障，由此导致地方治理丧失理性。具体来讲，经济分权的“代理型地方发展主义”模式让各级地方党委政府成为经济建设的排头兵，政治建设的谋划者，文化建设的引领者，还要担当社会建设的先遣队，生态文明建设的主导者，角色的多重化往往容易导致职责的模糊化和职能的去中心化。在中央和地方权责不匹配、事权和财权关系不对等的格局下，地方受到资源动员空间的约束性和发展任期时间上的掣肘，导致地方政府经常采用短平快的运动式治理来发展经济和解决社会问题。因此，国家治理体系的规范运行必须界定：中央集权代表的是秩序供给；地方分权代表的是自治发展，二者的边界和内涵确定需要法制，而二者的属性运用则需要法治，由此方能使地方治理回归理性行为。
其三，行动微观改造要顺应治理体系从“凝闭”转向“参与”的趋势。各类专项整治或治理行动往往会带来一种“结果不确定性”，例如，各种行动一个接一个迅速开展，但是没有一个特定的问题得到了永久性的解决，这种问题主要来源于权力规训的“间歇反复”与社会问题的“长效治理”矛盾。在国家治理过程中，政治权力体系具有必然外扩的冲动，而社会自治体系带有内生自洽的逻辑，当政治权力随着社会问题的产生而迅速强化的时候，权力扩张的逻辑与社会自治的逻辑就会呈现本质上的二律背反（antinomies）。各类专项整治或治理行动往往采取的是一种“决策经验主义”的做法，例如，尽管政府颁布了众多法制规则，但是在许多重要问题的决定上都带有经验判断的性质，这种问题主要来源于共识型决策和适应性治理的矛盾。在小组政治结构中，领导小组转为制度化、常规化的共识型决策机制产生于常规治理的需求，但是其针对“一事一议”的紧缩治理功能只是为特定领域问题创造了新的部门序列和问责方式，是一种适应性治理的方式。殊不知，中国正在兴起的社会正能量帮助政党的地方性权力重拾执政权威和地方政府重塑行政合法性的行动取向，我们将之概括为“社会风险倒逼的地方治理转向”。14基于比较分析的视角，制度性分权、建立中央和地方的伙伴关系，更好地活化地方社会，进而地方可以反过来刺激国家整体建设。因此，构建科学、民主、有序的参与型治理体系最终体现的是政治的成熟度。其中政策体制的开放度直接带来参与的范围和效度，政策参与又直接产出治理体系的社会效应。常态治理的过程就是公共权力权威性、市场化、公平公正配置公共资源或公共利益的制度化政治过程；制度化政治过程就是响应“人民呼唤改革红利，政府开启改革进程，社会共享发展成果”的要求，实现治理行动从“凝闭”走向“参与”。
结语
改革开放三十余年来，中国重启崭新的现代化进程，已然成为全球最大的政治经济社会转型试验场，或可曰最具特色的社会主义现代化道路，吸引了世界学者们的目光；但是我们对于“改革开放以来中国党政机构到底采用了什么样的治理模式在支撑着整体的经济增长奇迹和社会稳定大局？”这样的问题仍然一知半解、知之甚少。从“政府过程”15的视角来看，运动式治理既因循政治顶层设计的结构性因素，又表现为政府偏好影响政府过程、政府过程产出政策工具的政府行为模式。政府偏好最终体现的是政治意志，政策工具最终贯彻的是政府行为模式。运动式治理最终反映出政治或政府行为并非完全体现为一种具有公共目标的长期战略，更类似于费孝通所说的“差序格局”，即以各类资源配置的精英主体为核心，搭建起排他性占有的社会网络，形成一种“圈内归属”16，导致国家治理中的地方主义、部门主义严重，形成“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”现象。因此，在“制度—机制—行动”三维框架下实现运动式治理转型，建立一个新型常态治理模式，基础性工程是要借鉴人类经过不断探索、思考，发现的可供选择的规律性成果，在本体论上处理好制度发展的普遍性与特殊性的关系，在认识论上处理好制度自信与制度自省的关系，在方法论上处理好顶层设计与摸着石头过河的关系，沿着民主法治的轨道，科学化、制度化和理性化的设计国家治理体系，系统性、整体性和协调性的建设社会主义法治国家，完成中国特色社会主义制度定型化任务，最终推进国家治理现代化。
注释：
1[美]詹姆斯·R.汤森，布兰特利·沃马克著，顾速，董方译：《中国政治》，南京：江苏人民出版社2010年版，第117页。
2Perry, E.J. 2011. From mass campaigns to managed campaigns: ‘Constructing a New Socialist Countryside.’ In Heilmann, S. and E.J. Perry (eds.), Mao’s Invisible Hand: Political Foundations of Adaptive Governance in China (Cambridge, MA: Harvard University Press), pp. 30-61.
3 Cell, Charles P.,1977, Revolution at Work: Mobilization Campaigns in China, New York: Academic Press, Appendix 1.
4 Gordon Bennett, Yundong: Mass Campaign in Chinese Communist Leadership, Berkeley, University of California, Center for Chinese Studies, 1967, pp. 46.
5 冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期，第73-76页。
6邵春霞：“革命化控制中的运动——改革开放前的当代中国政治研究”，复旦大学2000年博士学位论文。
7孔繁斌：《政治动员的行动逻辑——一个概念模型及其应用》，《江苏行政学院学报》2006年第5期，第80页。
8[美]李侃如著，胡国成、赵梅译：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社2010年版，第334页。
9Alice Miller. The CCP Central Committee’s Leading Small Groups, The China Leadership Monitor，Fall 2008.
10 邵宗海：《中共中央工作领导小组的组织定位》，《中国大陆研究》，2005年第3 期。
11扫黄打非职责，中国扫黄打非网，2013-9-12，http://www.shdf.gov.cn/shdf/contents/762/45159.html.
12Frederick C. Teiwes. (2001). Normal Politics with Chinese Characteristics. The China Journal, 45:69-82.
13邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社1993年版，第333页。
14彭勃，杨志军：《从“凝闭”走向“参与”：公共事件冲击下的政策体制转向》，《探索与争鸣》，2013年第9期。
15 广义的政府过程——意味着在特定的政治共同体中获取和运用政府权力的全部活动和狭义的政府过程——政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系。见：胡伟： 《政府过程》 ，浙江人民出版社1998年版，第1页。
16参见周雪光:《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》，2005年第2期。