新双层锦标赛：重塑经济高质量发展的新动能
唐雪梅,黎德福
内容摘要 高质量发展需要基于自主的原发的制度创新与技术创新，促进创新必须同时激发地方政府与企业的充分竞争。双层锦标赛模型包括中央政府主持的地方政府之间的锦标赛和地方政府主持的辖区内企业的锦标赛，能够较好地发挥中央政府、地方政府和微观企业的积极性与创造性。围绕“增长速度”进行的双层锦标赛，是改革开放以来我国经济高速增长的核心动力。当经济由高速增长向高质量发展转变，应该重构双层锦标赛，由围绕“增长速度”向围绕“发展质量”竞争转变。与此同时，为了加强双层锦标赛的激励作用，过去隐性的双层锦标赛应转向公开的双层锦标赛。
关键词 高质量发展 创新驱动 双层锦标赛 地方竞争 经济新动能
作者 1 唐雪梅，同济大学经济与管理学院博士；2 黎德福，通讯作者，同济大学经济与管理学院副教授。（上海200092）
基金项目 国家自然科学基金项目“环境与发展双重约束下技术进步方向的决定机制与调控政策研究” （71773083）；同济大学人文社会科学交叉学科项目“位置效应与异质性企业的区位选择研究”
党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，但如何实现高质量发展仍然是一个重大的挑战。国内学术界与各级政府形成的共识是，高质量发展要依靠效率提高和技术进步，必须依靠创新驱动，而不能依靠投入驱动。经济发展模式是具体的各级政府与微观企业共同行为的结果，政府与企业的行为则取决于他们面临的激励。只有当激励机制使经济主体选择创新比选择模仿更符合他们利益时，选择提高效率比选择增加投入更符合他们利益时，高质量发展才能成为经济主体的内在选择。然而，什么样的激励机制，才能有效激励政府与企业愿意选择创新而不是增加投入，以实现经济由高速增长向高质量发展转变，是一个尚未得到足够重视的问题。
新古典经济学强调市场与政府之间的替代性，强调竞争性市场而相对忽视政府的作用，认为政府主要提供一些市场无法提供的具有外部性的产品与服务，比如法律、国防、公安等，越小越好。林毅夫［1］提出的新结构主义经济学强调市场与政府之间的互补性，并认为有效的市场需要有为的政府，特别强调政府在产业升级中的作用。但是，这些理论都将政府作为一个整体，强调中央政府的作用而忽视地方政府的作用。改革开放以来，中国经济发展的成功经验之一就是，同时充分发挥地方政府与市场化企业的积极性与创造性。相对于改革前，改革后的中国经济充分发挥了市场化企业的作用，相对于其他发展中国家，中国经济比较好地发挥了地方政府的作用。中国发展的经验从20世纪90年代开始就受到了国内外学术界的重视并尝试从不同方面给予解释，比如钱颖一等［2］提出的财政联邦主义，张五常［3］提出的地方竞争，周黎安［4］提出的官员晋升锦标赛和“官场+市场”模型等。但是，这些模型仍然没有充分地解释中国单一制的政治体制与市场化的经济体制下地方政府与企业之间的关系。
为此，笔者尝试提出一个双层锦标赛的模型，指出中国经济的动力机制是中央政府主持的地方政府之间的锦标赛与地方政府主持的企业之间的锦标赛结合起来的双层锦标赛。正是这个机制较好地发挥了地方政府与市场化企业的积极性与创造性，促进了中国经济的快速增长。尽管双层锦标赛受到了一些批评，但在我国现有政治体制与发展阶段下，通过改造仍然可能是实现高质量发展的有效激励机制。具体而言，应立足于改革开放以来我国经济高速增长的成功经验，继续发挥在改革开放过程中形成的地方政府竞争的锦标赛机制，让地方政府由过去围绕“经济增长速度”进行竞争转变成围绕“经济发展质量”进行竞争，通过竞争的压力促使地方政府进行制度创新，引导企业围绕地方经济的高质量发展进行技术与管理创新，为高质量发展提供持续的动力。也就是说，通过建立一个双层锦标赛的激励机制，中央政府代表整个社会确定高质量发展的目标与方向，并通过特定的奖惩措施（主要是地方政府官员的政治晋升）激励所有地方政府围绕高质量发展进行排序竞赛，地方政府再通过特定的奖惩措施（主要是差别化的优惠政策）激励辖区内所有企业围绕高质量发展进行排序竞赛，从而实现高质量发展的目标。
地方政府竞争、创新驱动与高质量发展
（一）经济高质量发展需要创新驱动
经济高质量发展与传统高速增长有本质区别，是我国经济发展的一个全新阶段。高质量发展对应我国由中等收入水平向高收入水平迈进的阶段，任务是要实现跨越“中等收入陷阱”，是中国作为一个发展中国家实现经济发展的下半场。高质量发展尽管仍然需要一定的增长速度，但重点不在增长速度，而在增长质量，目的是满足人们对美好生活的追求。
高质量发展是对发展的更高要求，难度也更大。高质量发展不仅不能依靠要素驱动，而且也不能简单地依靠技术进步驱动，而必须依靠创新驱动。技术进步可以依靠引进技术或者模仿技术实现，但这些途径将无法满足高质量发展阶段对技术进步的需要。因为我国与发达经济的技术差距，能够引进的已经大部分缩小了，没有缩小的大部分是发达国家不同意转让的。最近美国及西方发达国家对我国技术转让的指责和防范清楚地表明，虽然我国仍然与发达国家存在技术差距，但要想进一步缩小差距，依靠引进和模仿会越来越难，必须进行自主创新。自主创新不是什么都得自己创新，而是必须有自己原创的技术，才能与发达国家进行技术交换，从而缩小其他方面的技术差距。因此，虽然不是所有的技术进步都必须来自于自主创新，但中国技术进步越来越需要自主的原发的创新无可置疑。
（二）自主的原发的制度创新是创新驱动的核心内容
高质量发展必须建立在创新驱动的基础上，是学术界与各级政府的共识，但是他们对技术创新、企业经营模式创新通常关注得比较多，而对制度创新则强调不足。①对于高质量发展，制度创新比技术创新甚至更加重要，而且需要进行自主的原发的制度创新。
制度创新的意义在于，它不仅通过影响市场的交易成本而影响企业成长，而且影响企业的创新能力与创新转化的效率。因此，制度创新是技术创新的持续推动力，并影响企业技术创新转化为经济发展成果的效率。制度创新不仅是西方世界兴起的重要原因［5］，也是改革开放以来我国经济取得巨大成就的根本原因。
同样，制度创新也有引进与模仿，比如企业制度、产权保护制度，可以借鉴和吸收发达国家的经验，但是随着中国经济的进一步发展，制度的自主的原发的创新将越来越重要。因为制度必须与一个国家的发展阶段、文化背景相适应，在发达国家能够有效运行的制度在我国未必能够有效运行，在发达国家促进经济发展的政策在我国甚至有可能成为阻碍经济发展的因素。因此，在强调技术自主的原发的创新的同时，也必须充分意识到制度自主的原发的创新的重要性！
当然，自主原发不是要排斥国外的先进经验与成熟制度，比如自贸区、城市管理等，但一定是在对国外已有制度的深度研究基础上进行创新的制度，这样才可能更加有效，才可能在国际竞争中更加具有竞争力。比如土地制度、房地产制度，国际现成经验很多，但是否可以直接模仿呢？自主的原发的创新必须是建立在对制度演进与运转基本规律的深度研究与深刻认识基础上，吸收其他国家成功的经验与教训，并结合中国的现实国情进行深度的原发的创新！
（三）地方政府竞争是制度创新的重要动力
首先，地方政府是制度创新的主体。我国改革开放的历史经验表明，地方政府是新制度新体制的主要提供者，中央政府通过站在全局的视野和利益上，对地方政府的制度创新进行规范、总结与推广，形成全局性制度。最重要的例子就是农村家庭联产承包责任制，不是中央设计由地方试点，而是地方创新，中央规范再推广。
其次，地方政府在制度创新上具有比较优势。一是地方政府与微观企业接触更多，更了解制度作用对象的需求。这与现代市场经济中，企业是技术与产品创新的主体是同样的道理，因为需求是创新的原动力。产品是为了满足用户的需求，制度是为了满足规范和调整微观利益主体关系的需要。二是地方政府对制度运行的条件的了解更加深入。好的制度不仅需要满足企业与居民的需求，还需要便于维护与执行，否则就可能出现好的政策在执行中走样而达不到预期效果的情况。制度的维护与执行最终主要是依靠地方政府，如果地方政府不具有执行的条件，不愿意去维护，全靠中央去强制、监督，则成本高昂! 因此，制度创新必须充分利用和发挥地方政府的积极性与主动性。当然，地方政府创新的制度并不一定符合全国的利益，这就需要中央政府进行规范和限制。但也正是因为有各个地方政府提供的大量不同的制度，才为中央政府比较分析不同制度的优劣提供了基础。否则，没有比较，制度好坏的评价也很困难。
再次，地方政府竞争是制度创新的核心动力。垄断是创新的天敌，竞争是创新的动力。这条基本规律不仅适应于技术创新，也适应于制度创新。虽然专利通常被认为是通过垄断以保护创新，但专利实际上是通过提供超额收益鼓励创新的进入，使创新的竞争变得更加激烈，使拥有专利者也必须持续创新。因此，专利制度是通过保护专利产品的垄断生产而鼓励创新的竞争！制度创新也是同样的道理，如果没有竞争压力，政府在制度上就会倾向于保守，当经济环境与现有制度矛盾时，不是政府主动去改进制度，而是要求企业适应现有制度。地方政府作为创新的主体，使制度创新的主体多元并具有竞争性，特别在一个市场开放的经济中，地方政府的竞争压力就是制度创新的主要动力。创新驱动需要一个能够激励地方政府竞争的机制。
双层锦标赛模型及实施条件
可见，高质量发展需要包括政府的制度创新与企业的技术创新。创新需要竞争，不仅需要企业的竞争，也需要政府的竞争。因此，实现创新驱动的高效体系，应该既包括地方政府的竞争，又包括企业的竞争。虽然经济学认为相互独立的微观个体之间的自由竞争能达到对整个社会最有利的结果，但是在落后经济追赶发达经济的过程中，让中央政府代表社会整体利益确定经济发展的目标与方向，引导地方政府与企业围绕整个社会的目标进行竞争，则能更有效地促进社会目标的实现。
笔者拟将周黎安［6］等的政治晋升锦标赛模型扩展为双层锦标赛模型，即包括“中央政府主持下的地方政府锦标赛与地方政府主持下的辖区内企业锦标赛”，并指出双层锦标赛的实施条件。
（一）双层锦标赛模型
锦标赛也称为冠军赛，参赛者之间竞争的是位置排序而不是绝对水平，并且主要争夺前几名，尤其是第一名。由于整体的排名总是固定的，不会因为参赛者的绝对水平变化而变化，锦标赛是一个零和游戏，不管大家如何努力，绝对水平有多高，冠军永远只有一个，只要参与，竞争就非常激烈，甚至残酷。锦标赛的作用是具有强烈的激励效果，不利之处于是容易产生扭曲。
双层锦标赛模型包括中央政府主持的地方政府作为参赛者的第一层锦标赛和地方政府主持的辖区内企业作为参赛者的第二层锦标赛，如图1所示。
1 两层锦标赛之间的联系与区别
图1是一个抽象的双层锦标赛模型，并不是任何国家任何时期都存在这样的双层锦标赛，而是在特定时期、特定条件满足的情况下可能成为一国经济发展的动力机制。图1中的双层锦标赛模型，第一层中央政府是主持者，地方政府是参赛者。中央政府设定参赛内容，制定竞赛规则，颁发竞赛奖品。第二层地方政府是主持者，辖区内企业是参赛者。地方政府设定参赛内容，制定竞赛规则，颁发竞赛奖品。双层锦标赛的关键是地方政府具有双重角色，在第一层中是队员，在第二层中是主持者。两层竞赛关系紧密，地方政府作为参赛者，但具体指标的完成不是地方政府自己，而是依靠辖区内的企业。辖区内的企业对第一层竞赛的奖品不感兴趣，但他们的表现却直接决定了地方政府在竞赛中的成绩。地方政府如果能够激励企业围绕地方政府竞赛的指标而竞争，则辖区内企业竞争越激烈，地方政府的成绩就越好，从而越可能获胜。相反，如果地方政府无法激励企业围绕地方政府竞赛的指标而竞争，则地方政府将失去对第一层锦标赛成绩的控制，也就无法积极地参与第一层竞赛，从而使第一层竞赛无法进行。因此，两层竞赛在机制上相同，且相互影响，相互促进。第一层竞争越激烈，地方政府越需要进行创新以激励第二层竞赛；第二层竞争越激烈，第二层竞赛越能够提高中央政府设定的发展目标。
但是，两层竞赛也有重要的区别。其中最大的区别是，第一层竞赛只有一组，地方政府不能进行空间选择，地方官员不能为了取得更好的成绩而选择参赛的地方。②但第二层竞赛存在很多组，而且企业可以迁移，选择在什么地方参赛。比如，可以在地方政府1的辖区内参赛，也可以迁移到地方政府2的辖区内参赛，就像有些乒乓球动员为了参加世界乒乓球锦标赛，移民到日本、新加坡一样。
2双层锦标赛与“官场+市场”的双重竞争理论的关系
政治晋升锦标赛是学术界解释中国经济高速增长的主流框架，周飞舟［7］认为政治晋升锦标赛是计划经济的内在要求，但并没有带来经济长期增长而是灾难，比如“大跃进”。为了回应这种批评，周黎安［8］提出“官场+市场”的双重竞争理论，以克服传统政治晋升锦标赛理论的不足，解释为什么市场体制下官场竞争可以实现长期增长，计划体制下却只带来了“大跃进”一样的灾难。他认为，关键是市场竞争约束了官场竞争中坏的一面。但是“官场+市场”理论仍然没有指出地方政府如何让市场化的企业实现地方政府竞赛的目标。
笔者认为，政治晋升锦标赛在改革前与改革后的重要区别是微观企业不同。在改革前的计划经济时期，地方政府为了竞争而直接支配企业，效率低下；改革后企业是市场化的，地方政府不能直接支配，地方政府竞争困难，必须有制度创新，否则竞赛无法实行。只要地方政府创新，又不损害企业自主决策，则能够同时发挥地方政府竞争与市场化企业竞争的效率，使经济增长持续。而双层锦标赛为地方政府的政治晋升锦标赛提供了一个市场化下的微观实现机制，可以弥补“官场+市场”理论的严重缺陷。对照图1与周黎安文中原图可以发现，当加入辖区内企业的锦标赛之后，“官场+市场”模型就成了双层锦标赛模型，如图2。
正如周黎安［9］指出，市场竞争对政治晋升锦标赛促进经济的长期增长非常重要，但是在他的“官场+市场”模型中把辖区内企业看成一个整体，而地方政府除了被动提供服务以提高辖区内企业在大市场的竞争力之外，并没有其他有效措施控制或影响辖区内企业主动为地方政府的竞赛努力。双层锦标赛模型则指出地方政府辖区内的企业不只一家，而是有相互竞争的很多家，地方政府掌握了大量对企业市场竞争具有重要影响的资源。地方政府正是利用自己掌握的这些资源，引导企业围绕与地方政府目标紧密相关的指标进行激烈的排序竞争。企业锦标赛越激烈，地方政府在政治晋升锦标赛中获胜的概率就越大。因此，地方政府在辖区企业面前处于一种非常主动和强势的地位。
（二）双层锦标赛模型的实施条件
双层锦标赛的实施条件是否都能够满足，也是双层锦标赛模型能否成立的关键。周黎安［10］指出锦标赛的有效实施需要满足五个前提：第一，锦标赛的主持者和裁判能够决定奖品的分配；第二，存在一种从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标；第三，各参赛主体的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的；第四，参赛的主体能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效, 这主要涉及被考核的指标与参赛人的努力之间是否存在足够大的关联, 如果关联度太弱, 激励效果将会很小；第五，参赛的主体之间不容易形成合谋，因为名次总是固定的，不因为大家的竞争而改变，如果能够合谋，参赛人就可以假装比赛，减少投入而分享奖品。
在计划经济体制下，第一层锦标赛的五个条件是完全能够满足的，因此周飞舟［11］认为计划体制具有内生的锦标赛需求，只是不能促进经济长期增长。但是在市场体制下，由于企业追求利润最大化，与地方政府追求的目标并不完全一致，并且地方政府不能直接控制企业的生产经营，使地方政府的努力与竞赛指标之间的关联度受到影响，即市场化下第一层锦标赛的第四个条件并不一定能够满足，从而可能导致“官场”竞争的激励效果受到影响。为此，本文提出第二层锦标赛以克服这个缺陷。如果第二层锦标赛能够有效实施，则企业竞争越激烈，地方政府的目标越容易实现，从而使第一层锦标赛的实施条件得到较好的满足。
双层锦标赛的实施条件中，关键是中央政府和地方政府都能够裁判和分配奖品，并且奖品有足够的吸引力，才能吸引参赛者愿意参与比赛。在中央集权的体制下，官员的晋升取决于上级，因此官员不得不参加政治晋升锦标赛。但是，作为市场化的企业，原则上生产经营不受政府控制，而且可以选择不同的地方政府，为什么必须参加地方政府主持的锦标赛呢？因为如果企业不参与地方政府主持的锦标赛，则双层锦标赛也就失去了基础。因此，双层锦标赛的实施条件的重点是第二层锦标赛。
当然，为了保证市场化的企业参与锦标赛，至少还需要两个条件：一是企业是异质的；二是地方政府掌握足够的资源并能根据位置排序进行差异化分配，即实施差异化的优惠政策。
1异质性企业
异质性企业假说［12］认为企业先天是有差异的，有些企业的生产率比其他企业的生产率先天就要高，同样的要素投入能够比其他企业有更多的产出。在企业是异质的情况下，地方政府一方面应该将更多的资源分配给高效率的企业，才能更快地提高本地的产出；另一方面应该努力吸引更高效率的企业进入，并淘汰低效率的企业，以实现本地企业的平均生产率持续上升。相反，如果企业是同质的，则应该将资源平均分配给所有的企业，否则将导致不公平竞争，迫使部分企业向相对公平竞争的地区转移，而公平竞争区域的企业显然没有动力向不公平竞争的地区转移。这样，市场竞争将约束地方政府采取差异化的资源分配方案。如果地方政府对所有企业公平分配资源，那么企业也没有参与锦标赛的动力。因此，企业异质是企业锦标赛的一个前提。
2政府的差别化优惠政策
双层锦标赛的第二层锦标赛是地方政府主持的辖区内企业参与的锦标赛，因此地方政府必须拥有可以分配的奖品，并且奖品还必须具有足够的吸引力。在市场经济中，企业是独立于政府的自负盈亏的利益主体，企业追求利润最大化。地方政府的官员追求晋升机会最大化，晋升机会取决于地方政府在竞争中的排序。地方政府显然希望企业围绕地方政府竞争的指标进行竞赛，但问题是这样的竞赛是否与企业的利润最大化目标一致。如果不一致，企业显然没有动机参与这样的竞赛。因此，地方政府的奖品必须能够直接影响企业的利润，并且能够让排序越靠前的企业获得越多的奖品。现实中，地方政府如果掌握足够多的资源，比如土地、资金或规制政策等，并能够将这些资源根据地方政府设定的竞赛指标排序进行分配，排序越靠前，分配越多。这样地方政府就能够引导辖区内企业参与竞赛，甚至吸引外地企业进入本地参赛。
激活经济高质量发展的新动能：“为发展质量而竞争”
十九大报告明确提出我国经济由高速增长阶段向高质量发展转变。大量经验研究表明，双层锦标赛为高速增长提供了持续的动力，但有些学者认为地方政府竞争导致了增长方式难以转变［13］，地方政府差别化的优惠政策导致了不公平竞争［14］，因此高质量发展需要放弃双层锦标赛体制。而笔者认为，双层锦标赛体制是能够较好利用地方政府竞争与市场化企业竞争的机制，是较好利用政府与市场作用的机制，仍然可以为高质量发展提供动力。当然，必须对双层锦标赛进行重构，将围绕“增长速度而竞争”的双层锦标赛，改造成围绕“发展质量而竞争”的新双层锦标赛，以克服可能面临的挑战。
（一）重构为发展质量而竞争的双层锦标赛
第一，中央政府明确将高质量发展作为经济发展的目标并形成共识，就像改革开放后全国人民对经济增长作为发展目标的共识一样。虽然十九大报告已经明确，但仍然需要明确高质量发展目标的具体内容和具体测度指标。比如构造一个包括经济增长速度、环境质量、资源消耗、技术进步、收入分配等内容的综合指标。将指标的统计与计算纳入国家统计局的职能，让地方政府清楚统计方法与指标内容并向社会公开，进入政府工作报告和发展规划并经人大批准。
第二，修改干部考核内容，明确高质量发展成绩作为地方政府官员考核和晋升的主要依据。由于中国地区发展差距较大，为了竞争的相对公平，不宜以绝对水平作为地方政府竞争的指标，而应以相对水平为指标。
第三，让地方政府能够掌握足够而适当的资源，过去主要是地方政府的土地收入，未来可以给予地方政府掌握足够的税收收入，并授予地方政府较大的资源支配权。
第四，坚持微观企业的市场化改革，降低国有经济的比重，特别是央企的比重。历史经验证明，如果企业不具有市场地位，地方政府的竞争就无法保证资源配置的效率，难以实现持续的经济发展。市场化的企业对政府的行为构成了一个硬的约束，只有这样的硬约束，地方政府的竞争才可能激发地方政府的制度创新，否则地方政府将必然会为短期目标而滥用企业资源。
双层锦标赛机制下，中央政府对经济发展的模式起决定性作用。中央政府掌握经济发展的方向，决定地方政府努力的方向，地方政府又决定了企业努力的方向。尽管企业追求利润最大化，但是地方政府的差别化优惠政策可以引导企业实现利润最大化的方式。比如，如果地方政府鼓励企业的创新，就可能改变企业在创新与规模扩张上的比较收益。
锦标赛的特征不在于绝对水平，而在于相对水平，逼迫参赛者不断提高水平，逼迫地方政府不断进行创新。高质量发展对各级政府与企业都是一种新的挑战，并没有现成的成熟的模式。双层锦标赛的模式就是中央政府设定发展的目标，但具体怎么实现要交给地方政府在竞争中进行探索。本质上讲，这是双层锦标赛真正的优势，过去中国的经济增长就是这样尝试的结果。
（二）为发展质量而竞争的双层锦标赛的挑战
尽管双层锦标赛由“为增长速度而竞争”改变成“为发展质量而竞争”能够为高质量发展提供新的动力，但也面临不少挑战。
1地方政府竞争是否导致增长方式无法实现转变
由高速增长向高质量发展转变的核心是经济增长方式要转变，但不少文献认为地方政府竞争不利于增长方式转变。现有地方政府竞争的确有加强增长方式粗放化的倾向，但主要是因为竞赛的内容是“为增长速度而竞争”。然而，竞赛内容由竞赛的主持者决定而不是参赛者决定，关键取决于中央政府而不是地方政府。如果增长方式粗放是地方政府竞争的结果，那也是中央政府在考核地方政府时设定了不合适的竞赛指标。因此，解决这个问题不是放弃地方政府竞争，而是中央政府修改竞赛内容，使地方政府围绕“发展质量”进行竞争。
2高质量发展的多目标是否会导致激励失效
高速增长主要关注GDP增长，目标单一。而高质量发展必须关注多项内容，不仅包括经济增长，还必须包括环境保护、技术创新和收入分配等多目标。当存在多目标时排序困难，锦标赛的激励就会弱化。这个问题的确存在，但可以通过将不同的目标进行加权以构造一个综合的发展质量指标；与此同时，激励效果弱化不代表没有激励，可以采取一些措施加强激励效果。比如，尽管“为增长速度而竞争”的锦标赛是导致中国经济高速增长的核心动力，中国政府和企业从来没有明确承认双层锦标赛。如果中国政府愿意将锦标赛作为高质量发展的动力机制，使竞赛规则更加明确化、公开化，就可以使激励效果得到加强，从而抵消多目标对激励弱化的影响。
如果中央政府明确高质量发展的目标，具体实现则让地方政府自由探索，中央政府将各地方政府的发展绩效作为地方政府官员考核与晋升的主要依据，则竞争的结果必然激发地方政府进行创新，从而为实现高质量发展寻找到合适的发展路径。相反，由于高质量发展作为一种新的发展目标，并没有现成的制度与方案可以保证目标的实现，限制地方政府竞争与地方政府的自由探索，将可能提高失败的风险。
3地方政府的差别化优惠政策是否会导致不公平竞争
双层锦标赛对传统地方政府竞争模型的一个重要扩展，就是包括地方政府主持的辖区内企业的锦标赛。地方政府引导企业进行锦标赛的核心政策工具，是对企业的差别化优惠政策，也就是地方政府主持竞赛的奖品。但是，地方政府的差别化优惠政策争议很大，反对者认为导致了不公平竞争，比如国务院于2014年12月出台了《国发（2014）62号》对地方差别化的优惠政策进行严格限制，即《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》。但由于地方政府的认识差异甚大，国务院于2015年5月出台《国发（2015）25号》，即《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，宣布《国发（2014）62号》文暂停执行，并通过《国发（2017）5号》即《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》重新接受了地方政府的差别化优惠政策。
笔者认为，差别化的优惠政策是否导致不公平竞争，关键取决于对企业性质的认识。如果认为企业是同质的，则导致不公平；如果认为企业是异质的，则平等的优惠反而不公平。显然，企业异质比同质更符合现实。在企业异质的情况下，企业区位选择理论证明［15］，统一的优惠政策只能吸引低效率企业进入落后地区，使落后地区根本无法与发达地区竞争。事实上，即使发达国家也对企业采取差别化的优惠，比如当富士康进入美国，美国政府提供个案性的巨额补贴，并且上至总统、议长、州长都参与开工典礼。当然，应该鼓励地方政府采取基于规则的差别化优惠政策；同时，应该保证规则的公开、透明与平等。
（三）锦标赛的扭曲的确存在，需要随着发展而逐步退出或改变
锦标赛是一个强激励机制，无论考核指标如何全面如何明确，也不可能涵盖全部发展所需要的内容。因此，锦标赛对经济发展一定存在扭曲。随着经济发展，锦标赛机制应该逐步修正并向理想的市场经济体制收敛。锦标赛体制主要适合于经济发展的追赶阶段。高质量发展阶段虽然比高增长阶段更进一步，但是中国距离发达经济还有较大的距离，还处于中等收入水平，还面临“中等收入陷阱”，仍然处于追赶阶段。实现追赶，需要有比发达经济更快的发展速度，不仅要有更快的数量增长速度，也要有更快的质量提高速度，需要有高于正常状态的发展动力。这决定了锦标赛体制在经济发展的追赶阶段的合理性。
高质量发展需要创新驱动，而创新不仅包括技术创新，还包括制度创新。因此，如何激励政府与企业进行创新是实现高质量发展的关键。传统文献通常将政府作为一个整体，而笔者认为政府包括中央政府与地方政府。由于地方政府比中央政府面临更大的竞争压力，因此地方政府是制度创新的主体。为了高质量发展，关键是促进地方政府与企业的竞争。中国改革开放的成功之处是通过实践探索，形成了能够较好地促进地方政府的竞争与微观企业的竞争的机制，并使竞争围绕中央政府设定的发展目标。这就是双层锦标赛机制，中央政府主持的地方政府之间的锦标赛与地方政府主持的辖区内企业的锦标赛。双层锦标赛的关键是中央政府能够掌握地方政府官员的考核与晋升，以及地方政府掌握足够的资源并能够根据辖区内企业的竞争排序而给予不同的优惠政策。双层锦标赛能够改善资源配置的前提是，企业具有先天的生产效率与创新能力的异质性。与认为高质量发展需要放弃双层锦标赛的观点不同，笔者认为高质量发展需要的不是放弃双层锦标赛，而是改变竞赛内容，由围绕“增长速度”变成围绕“发展质量”而竞赛。通过中央政府修改发展目标，由追求经济增长速度向追求发展质量转变，重构“为发展质量而竞争”的新双层锦标赛。
当然，双层锦标赛体制也存在锦标赛体制的内在缺陷，在具有强激励效果的同时，会忽视竞赛指标没有包括的发展内容，长远宜逐步退出。就目前而言，双层锦标赛的优势是能够发挥中央政府引导发展目标和方向的作用，地方政府竞争促进制度创新的作用，以及企业竞争提高资源微观配置效率的作用，从而较好地发挥政府与市场的互补作用，为落后国家的经济追赶提供持续的强大的发展动力。
注释：
① 本文的制度不是指基本的社会制度，而是宽泛的包括各种体制、机制与政策的综合。
② 虽然有文献（林挺进，2010）认为存在上级政府为了提拔某位地方官员而特意将其调到容易出成绩的地方，但是对大部分官员来讲，不存在自主选择地方的自由。
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