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“两权相分离”:检察系统司法改革应注重的制度设计

孙建伟

 

内容摘要  我国检察系统司法改革(以下简称“检察司改”)中行政事务管理权和检察权存在合并交叉行使的现象,两权定性、定位不明,造成检察权独立行使受到一定阻碍。结合实践探索,提出了两权分离的构想。其中行政事务管理权可分为纯粹性的行政事务管理权和复合性的行政事务管理权,但均以服务于检察权的高质量运行为其鹄的,以期能够突破地方保护主义、行政政策、工资机制、考评制度等制约。做好检察司改两权分离的关键,应立足国情做好顶层设计,选用“重心上移适度分离”模式,改变现有局面,提升检察官办案的主体地位,建立权责一致的两权分离体系。

关键词  检察系统  行政事务管理权  检察权  分离模式  顶层设计

作者  孙建伟,上海交通大学凯原法学院博士后。(上海200030

基金项目  国家社科基金重点项目“当代中国改革创新试验的法治问题研究”(17AZD017)阶段性研究成果;国家社科基金重大项目“大数据时代个人数据保护与数据权利体系研究”(18ZDA145);中国博士后科学基金会第11批特别资助项目“土地开发权定性于新型用益物权法律问题研究”(2018T110384);中国博士后科学基金第62批面上资助“城乡建设用地置换中土地开发权研究”(2017W621436)

 

在检察院内部,在遵循司法规律的应然意义上,司法行政事务管理工作是一项辅助性工作,但是在实际操作中,由于行政化的内部运行机制,行政事务管理权却有了压制检察权的势头,这逐渐成为一项干扰检察权依法独立公正行使的不当因素。为了应对行政事务管理权和检察权相分离的现实需求,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索检察院行政管理权和检察权分离(以下简称两权分离)的改革要求,从而成为检察体制改革牵一发而动全身的核心领域。其中最为关键的问题是,要对两权分离本身进行界定,尤其是“两权分离”到底是弱化检察长、部门负责人对检察官的行政管理权,还是应该分离地方检察院对自身经费的保障,避免检察系统外部有关部门对检察权行使的干预。中央提出“两权分离”要解决什么样的问题?对于这样的问题的回答,其前提就是要从制度设计层面对其进行思考和论证。


两权纠缠,难以厘清


检察司改两权相分离的探索,关键在于落实。实践中两权的边界如何清晰界定,非常困难,再加上理论上对检察权的性质还存在很大争议,在两权的具体运行中如何对其进行合理划分和科学配置,更显复杂。

首先,检察系统行政事务管理权和检察权的界限不够明确,两者性质、内容尚有混淆之处。或者说即便明知二者的权能并不相同,但当它们集中于同一部门时,两权一起使用是很难避免的事。从权力的性质上而言,检察权的定性就存在很大的争议。[1]有“行政权说”“司法权说”“司法行政双重属性说”“法律监督权说”等。其中“行政权说”一度占据主流地位。我国的检察权自建立之日起即与行政权相互缠绕,层层交叠。新中国成立之时,把最高人民检察署作为我国最高的检察机关,规定在《中央人民政府组织法》之中。在诉讼过程中,检察权的设立是为了制衡审判权和侦查权,检察机关作为公权力的代表,实则是政府权力的执行者。在检察权运行中应当奉行“检察一体制”,实行“上令下从”的原则,下级依照上级的指令行使权力。该学说放大了检察权的行政属性,忽视了其司法属性。笔者认为“法律监督权说”才是检察权最根本的写照。主要有以下几个方面的支撑:一是从法律规定而言,现行《宪法》第134条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第20条规定检察院的职权主要是法律监督权。因此,在这个意义上,检察院的检查监督权是把握其权力属性的关键内容。二是从学理上来说,有论者认为:“检察官对职务犯罪案件的侦查与刑事警察对普通刑事案件进行侦查有所不同,它是国家权力相互制约监督的具体体现,是以权制权,以法治权的过程,带有监督执法和司法弹劾的性质。”[2]有鉴于此,将检察权的性质定位于法律监督权,明确了检察权的监督对象和权利内容,突出了检察机关“法律监督”的本质属性。而检察系统行政事务管理权,是指“以辅助司法权为目的,与司法权相对应的涉及司法机关人事、财务、技术装备以及其他司法行政事务管理的权力,其外延包含人事管理权、财务管理权、技术装备管理权及其他行政事务管理权等”[3]。行政事务管理权实质上属于本系统或其内部具体事务上的行政权,虽然带有“司法”二字,也不过是“为了区分一般的行政权,为司法机关所特有罢了”[4]。也就是说,从性质上而言,检察权是本质性权力;而行政管理权是为了保障检察权良性运转而在检察系统中设置的,是辅助性、服务性的,但又是必要存在的权力。

其次,实践中两权的边界如何科学地划分,尤其是涉及司法体制机制理顺等问题,颇显复杂。从检察体系的外部关系而言,检察系统权力配置受制于我国整个司法资源的配置模式,尤其是检察权和检察行政管理权,同时受制于地方政府的财政补给配置模式和地方人大对检察系统提名和任免权等外部权力的制约。使得检察权无法有效、独立地行使。众所周知,检察系统的资源有赖于中央财政和地方财政的扶持,其中省级及其以下的检察系统资源的补充,地方支持占了很大比例。但财政对检察院的补给并不充分,再加上我国案件基数大、案发率逐年升高,人财物的补给面临着颇为严峻的形势。要改变我国的案件总量是一个漫长而不确定的过程,因此,目前需要将重心转移到财政补给上来。地方政府掌握着同级检察机关在行使检察权时的人员、经费、物资等命脉,可能无法切实领会人财物补给对检察活动的重要性,但对检察院而言,检察资源一旦不足,检察权就难以独立行使。另外,地方人大对于检察机关的人员具有提名权和任免权。如此一来,可能对于检察权的独立公正行使造成干扰。而这种干扰恰恰大多是通过检察系统内部的行政管理权来进行的。

从检察系统的内部关系而言,检察院检察长同时兼任两种权力,即检察行政事务管理权和检察权。某一检察院行政事务管理权或检察权行使中的重大疑难问题,大都需要检察长或在检察长主持下进行决断。但是,在现行体制下,检察院检察长有时未必是检察权运行的专家。作为领导干部,实践中很多检察长对行政管理权往往较为熟悉,容易过分着重于检察行政管理权。再加上,在某些基层检察院,由于财政划拨经费不足,检察院自身还承担筹措部分经费的职能,检察长或检察院主要领导还要向管辖所在地的一些部门或单位申请资助,这更助长了检察行政事务管理权和检察权的混淆甚至错位。

最后,现行体制下两权分离缺少系统性制度设计,存在一定的问题,亟需进行顶层设计和通盘考虑。有论者提出,在某些情况下,行政事务管理权或检察权分离,但实际效果并不好。如检察系统中重要的人事任命由地方党政人大负责,反而容易导致检察权行使被相关部门干预。笔者认为这种观点没有看到检察权与行政管理权分离亟需相应的系统设置和制度设计。如党的十八届四中全会提出的“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究”制度的建立和完善、检察权优先配置的制度改革等举措,都进一步推动两权分离向纵深领域迈进。尤其是党的十八届四中全会提出优化司法职权配置。检察权作为国家法律监督权的权力属性,究竟其内部行政事务管理权属性还是司法权属性更强,逐步得到了解答。从相关探索的发展方向而言,应该是检察权和审判权优先原则逐步得到确立。如员额制、司法责任制等改革,正是朝这一方向努力。笔者认为,检察领域的行政事务管理权是为有效配置检察司法权服务的。应该以有效配置检察权司法权属性为目的,来进行行政事务管理权具体规则的设定。


制约“两权分离”的制度因素


从制度层面上而言,制约两权分离的因素有很多,如地方保护主义,行政权优位配置的传统等。笔者认为除这些因素之外,还有一些具体的制度设计问题。

(一)行政政策的制约

过去许多退伍军人在行政政策扶持下,稍加培训就可直接进入检察行业,担任检察官,但实际上他们并不具备作为一名检察官应有的职业技能、素养和经验;而有些检察官虽有其名却不司其职,流连于司法行政事务管理的非业务部门;还有部分检察官虽身处业务部门,却从不经手一线案件。此类人员凭空增加了检察官的数量及其在检察人员中所占比例,浪费司法资源的同时,增加了一线办案检察官的工作压力,拉低了整个检察官队伍的办案水平、质量和效率,降低了检察官整体的社会评价。此外,由于人员准入制度的不合理,检察官数量在外界看来近乎饱和,抑制了新生力量的注入,一大批具备较高专业素质的人才无门可入,使整个检察官队伍缺乏活力和生机。

(二)工资制度不完善

工资待遇由政府人事部门统一管理,检察官队伍的薪资水平普遍较低的根本原因在于检察官人事级别同行政人事级别一致,薪资水平与行政级别相挂钩。检察机关的根本性质是由其司法性决定的。本质完全不同的事物,管理模式也应当有差异,不能单纯地“旧瓶装新酒”。从公众角度看,检察官的薪资已经够得上“大众水平”了,但从职业风险、业务强度和难度方面比较,这对在任何一个国家都能被称之为精英水准的检察官而言并不公平。检察官在办案中人身安全性没有普通职员高;再加上犯罪率的居高不下、犯罪技术的提高,其办案压力在不断加大,难免产生抱怨,从一定层面而言导致了司法腐败的产生。工作无高低之分,但薪资保障作为一种激励机制,需要形成高低差别,这也是我国实行以按劳分配为主体的基本分配制度、摒弃平均主义的原因。

(三)考评制度不健全

我国的检察考评制度还未形成完善体系,而是仿照行政部门的考评制度,而行政工作和检察工作的内容并不具有完全的同质性,考核内容自然不能相提并论。在《检察官考核暂行规定》中,笔者认为有以下几点需要反思:(1)考核是由领导和群众相结合。现存的考核制,暂且不论领导和群众考核比例的差别,单就检察官的晋升需要通过领导推荐,就容易使领导不经意的一句话成为检察官的“金科玉律”,遵照领导的想法办案,压制个人独立思考的空间,导致了“上命下效”现象的加剧。(2)定期考核过多,缺少不定期考核。考核时间过于僵化,增加了考核结果的虚假性,被考核者的考核结果只是他们所想要呈现的内容,属于“形象工程”建设而非其真实的工作常态。(3)考核委员会或考核小组是非常设性的,且仅在年度考核时发挥其效用。非常设性机构往往适用于短期工作,但是对检察人员的考核却是一项长期必备的工作。因此,考核工作对于检察官而言,应该落实为常态化。(4)考核小组成员结构不合理。考核小组成员多以检察长、业务部门负责人以及其他领导组成,这在另一方面加深了考核工作的行政化色彩,不利于公平公正的考核结果的显现。

(四)职业前景不明朗

我国的检察官晋升制度还存在不足之处。根据《中华人民共和国检察官登记暂行规定》第十一至十三条规定了三种晋升方式:按期晋升、择优选升和随职务提升而提升。此三种方式固然有可行之处,却存在制度僵化的缺点。按期晋升和随职务的提升而提升适用于相对等级较低的检察官,择优选升适用于高等级检察官。但是不论哪一种晋升方式都需要同行政级别相挂钩,可以说行政级别成为了检察官职业能力的体现。这不仅消磨了检察官们的积极性、自信心,还淡化了职业理想诉求,可能导致消极怠工的现象,进而引起办案质量下降。为了提升自己的职业地位和福利保障等,检察官只能纷纷转入领导层,但如此一来,就会同一线的办案事务有所隔离。

(五)检察官责任制度不明确

“检察一体”制可以说是用来捍卫检察机关高效行使检察权的武器,但过度推崇检察一体制,反而淡化了检察官的主体地位。所谓检察一体,有着明显的行政色彩,检察官的独立地位没有足够体现。近年来虽有所改革,但是审批三级制度在某些方面的影响挥之不去。检察官从承办案件至结案,每个环节都要报请上级批示。检察官将决定权上交给领导,独立办案权力虽有限制,但有了上级领导这个“保护伞”,责任也虚化了。办案讲求的是亲身经历,上级领导并不能像承办检察官一样跟进全案,其决策可能与真实情况并不相符,从而影响整个案件。因此,赋予承办检察官独立办案的权力并使其承担适当的责任是不可或缺的。


两权分离的制度设计


改革对两权分离的程度需谨慎把握,既不能完全剔除行政事务管理权,也不能只刮风不下雨、虚张声势。首先要认清行政事务管理权在检察院中是不可或缺的,想要用第三方的机构来代替行使该项权力在目前来说是实现不了的;而仅改动一两处,却没有实质上的变动,就会同主任检察官制度一样,适用范围狭窄、效果不大。要想改革,必须全方位、多层次地系统分析、规划、整合,协调各方。

当前主要有三种改革模式:“外部分离改革模式”,指由同级行政机关全权管理司法行政事务,检察机关完全脱离司法行政事务管理的模式;“重心上移适度分离改革”,主要采用省以下人财物统一管理体制;“内部适度分离改革”。每一种制度都有其优劣,最重要的是结合各种制度之所长,逐步进行改革。

在权衡各类模式后,笔者倾向于重心上移适度分离的改革模式。不同地区的经济文化程度不同,地方政府所能支持的力度也大不相同。以浙江省为例,杭州、宁波等发达地区总体上的人财物供给远高于衢州、丽水等地区。然而即便如此,也不能在人财物的供给上实行“一刀切”,毕竟这些地区的案件数量、难易程度有很大差别。对每一个检察院在人财物的补给和分配上都需要斟酌,务必将每一份资源都真正分配给每一名检察官并充分利用。因此,由省级财政统一调配是一种可行之法。人财物的省级财政统一调配,使省以下检察院脱离了地方财政的限制,以减少各市、县区检察院之间因分配不均所导致的矛盾。这要求市、县(区)级检察院做到精准预算,物尽其用,明确每一名检察官所需资源,避免浪费现象。同时,省以下人财物统一分配令上级检察院和下级检察院的领导与被领导关系更显著,为了防止未来检察机关内部权力过度集中于上级检察机关,需要对上级检察院的职权加以更严格的规范和监督,抑制上级检察院过多插手下级检察院的事务。还需注意的是,各级检察院同行政区划适当分离并不等同于行政机关与检察机关没有任何牵扯,仅仅是在人财物供给上,让检察机关享有一定自由。

(一)整合检察院各个部门,减少行政事务管理权的插足空间

 我国检察院内设机构偏向于行政化的管理模式,由于对检察业务、检察行政工作的细分标准不统一,且受到职务晋升的压力,如果检察机关内设机构过少,许多检察官就必然晋升无门,因此使得检察院内部机构膨胀且管理范围混乱,缺乏科学性、严谨性。而部门的行政化也会影响司法人员行政化,不利于司法公正和“两权”分离的目标实现,所以,应在坚持省级检察院人财物统管的改革背景下,贯彻省以下三级检察院的一体化原则,尤其要考虑到两权分离后上下级及同级检察院之间的部门衔接问题。基于此,通过对具体部门职能的全盘考虑,可提出如下设想:合并公诉处、民事行政监察处为公诉部,将所有刑事诉讼、民行公诉、行政公益诉讼由一个部门来履职,如此不仅保证了诉权的完整性,也达到了便捷性的目的。整合侦查监督处和监所检察处,设置检察监督部,让监督形成“一条龙”的体系,防止监督中断。把办公室、检察技术处、司法警察总队、计划财务装备处、研究室、离退休干部处合并为综合保障部,将政治部、监察处和机关党委融合为检察法政部。后面两大部门专门提供各类辅助即可,不插手任何具体检察业务。

(二)成立遴选委员会,促进检察官员额制度改革,实现人员多样化管理

员额制度的建立是一次检察官队伍的精简及内部人员的分流,其前提是区分和鉴定不同人员的能力,这也是遴选委员会的本职所在。在遴选委员会的成员选拔上,应由经验丰富、德行兼备、有威信的高级检察官、律师、学者、党组和纪委成员等组成,使权力无法集中于一人之手。遴选委员会要做到以下几点:人员选拔要秉持公平、公正、公开、公信原则,在法律素养、政治素养、职业道德、社会美德、从业经验和各方评价基础上层层筛选,精益求精,同被选拔人员有利害关系的遴选委员会成员应当申请回避;确立严格的选拔标准,同时鼓励有经验的律师通过遴选进入检察官行列;完善退出机制,每隔三年遴选委员会对员额检察官进行一次重大考核,一旦考核不合格需及时退出,以便于新人进入,保证员额检察官通道畅通;完善监督机制,建立惩戒委员会,引入群众监督,增设相关渠道,切实预防和惩治检察人员知法犯法。

员额制的建立促进了人员分流,便于实现多样化管理。人员分类管理以其职权为准,三类人员(检察官、司法行政人员和检察辅助人员)要明确定位,只能从事本职工作,无故插手其他部门工作应视为越权并予以处分。此三类人员的一个重要区分点在于其编制问题。检察官毫无疑问采用司法编制;司法行政人员应当采用公务员编制;司法辅助人员中的检察官助理、司法警察采用公务员编制,书记员采取事业编制。编制问题与薪资保障、准入条件、考核标准、职能等息息相关,通过编制对人员加以区分,可以使其对自身定位更明确。检察工作不同于企事业单位,必须明令禁止不同类别的人员内部转任,但是可以转入其他公务员行列。检察辅助人员或者司法行政人员要加入检察官行列,需经过统一考核,择优选拔。

(三)建立考核评价专业小组,全面推进考核机制系统化、常态化

“检察业务考评机制的修复和完善,主要是对现行考评机制进行去行政化的改造,充分考虑检察活动的司法属性,建立与检察权运行基本规律相适应的检察业务考评机制。”[5]对此,笔者从考评小组的结构和考评指标两方面着手探讨。为确保考核评价小组结构合理科学,在小组成员尤其是主任的选拔上需慎之又慎。小组主任应由资历深、德高望重者担任,小组组成人员则可以由副检察长、业务部门负责人、主任检察官和在检察理论研究方面有一定造诣的学者等担任,每35年改选一次,可连选连任。考核指标以硬性指标为主体、同软性指标相结合(软性指标主要来源于自我评价和他人评价两部分,其中他人评价包括共事的上级和同事,案件的律师、法官、当事人和代理人等对其办案的每个环节的评价),同时结合定期考察和不定期考察、定性考察和定量考察,面对不同类别的人员制定不同的考核标准。考核结果同晋升、加薪、社会保障、荣誉相挂钩,将考核结果定期公示,便于内外部监督,若考核结果有不实之处,考核评价小组在核实之后应重新公示并做出解释。

(四)完善职业保障制度

建立健全符合职业特点的司法人员职业保障制度,最重要的是要打破按照行政级别确定法官、检察官等级和薪酬待遇的制度,建立有别于普通公务员的职务保障序列。坚持按劳分配,提升检察官基础工资并定期增长,依照检察官的考核发放对应津贴和奖金,做好“五险一金”的保障,给予一线办案人员更优厚的待遇,建立工资带动的长效运行机制。

在晋升方面,由检察长、副检察长、主任检察官、业务部门负责人推荐,最终应以考核结果为准,开放从初级检察官到高级检察官、由下级检察院到上级检察院的上升通道。开展检察官单独职务序列改革,建立检察官四等十二级的职位,使检察官等级与行政级别相分离,实现内部结构扁平化,打破基层检察院和市级检察院的高级检察官的等级限制,让每一位检察官都有实现个人理想和体现自身价值的平等机会。

(五)构建行之有效的检察官办案责任制,确立检察官主体地位

检察官权责本为一体,职权的合法行使亦是有效履行责任的前提。如此次最新修订的《人民检察院组织法》第42条明确规定了检察官“从取得法律职业资格并且具备法律规定的其他条件的人员中选任”;“副检察长、检察委员会委员应当从检察官、法官或者其他具备检察官、法官条件的人员中产生”;“检察长应当具有法学专业知识和法律职业经历”。这些内容都体现了这一精神。

制度架构中首先要理清不同主体大致分管的部分,再进行细致填充。在主任检察官及其小组的检察官的责任划分中,主任检察官在事务上具有一定的管理权,在小组承办的案件中对其有相应的统领权和决定权,小组案件以主任检察官负责为主,组内成员对其意见负部分责任。主任检察官无权决定检察官独立承办的案件,因此一般而言由检察官负主责;但是在主任检察官对该案件提出意见后,应当在其同意范围内负责。二者互不认同对方意见时,可提交业务部门负责人,由其给出意见。业务部门负责人无论认同哪方意见,均同那一方共负总责,其余一方为自己的意见负责;若业务部门负责人提出个人意见,由其单独负责,另两方各自为自己的意见负责。

为提高检察机关的专业性和权威性,应注重发挥检察委员会委员的职业素养。尤其是在检察委员会的内部职责划分方面,应明确检委会讨论决定案件的权责,减少检委会委员发表意见的随意性,提高其工作责任心和检委会讨论决定案件的质量,有必要明晰检委会委员权责。检察长担负着决定是否将疑难案件提交给检委会及主持检委会会议的职责,所以总体而言,检察长对于案件的决议承担主要责任,检委会各成员对自己的意见承担相应责任。

以上归纳起来,就是谁主张、谁决定、谁同意、谁履行,就应当对其中一部或全部负责。该制度一旦确立,将减少行政命令对检察官的制约,同时也会增加压力。再加上目前正在推行检察官办案终身负责制,这可能导致检察官经手每一个案件时,都要提请主任检察官、业务部门负责人和检委会,不敢独立下决定。对此,要确立好案件提请的标准、明确免责事项,在严格责任中赋予检察官以豁免权,让检察官因责任而谨慎但不因责任而恐惧。

 

参考文献:

1 张智辉、杨诚. 检察官作用与准则比较研究. 北京:中国检察出版社,2002 8 .

2 陶建平. 检察权运行的结构化逻辑.东方法学,20176.

3 徐汉明. 论司法权和司法行政事务管理权的分离. 中国法学,20154.

4 孙洪坤. 检察院司法行政事务管理权和检察权相分离研究——基于实证考察的分析. 东方法学,2018(2).

5 向泽选. 检察业务考评机制探析. 国家检察官学院学报,20104.